THỂ CHẾ ĐỐI VỚI CƠ QUAN QUẢN LÝ VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP – KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ BÀI HỌC ĐỐI VỚI VIỆT NAM
Nguyễn Thùy Linh[1]
Tóm tắt: Tại Việt Nam, một trong những vấn đề nổi cộm nhất trong quản lý nhà nước chủ yếu ở khía cạnh là đại diện sở hữu toàn dân, nói cách khác là nhà đầu tư, quản lý, sử dụng tài sản công chưa hiệu quả, trong đó quản lý doanh nghiệp nhà nước (DNNN) bộc lộ nhiều hạn chế, yếu kém, gây thiệt hại lớn cho nền kinh tế. Một trong những nguyên nhân chính của tình trạng trên là do trước đây chúng ta chưa tách chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp ra khỏi các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Sự ra đời của Ủy ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp (tên giao dịch quốc tế là CMSC) theo Nghị quyết số 09/NQ-CP ngày 03 tháng 02 năm 2018 của Chính phủ và Nghị định số 131/2018/NĐ-CP ngày 29/9/2018 của Chính phủ với vai trò là cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước chuyên trách, chuyên nghiệp được kỳ vọng sẽ khắc phục tình trạng phân tán quyền chủ sở hữu vốn nhà nước, đồng thời tạo điều kiện cho các bộ, UBND cấp tỉnh tập trung năng lực vào thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước, thay vì vừa phải quản lý nhà nước, vừa phải quản lý hoạt động sản xuất kinh doanh của DNNN như hiện nay. Để góp phần hoàn thiện thể chế hoạt động của cơ quan quản lý vốn nhà nước, việc nghiên cứu mô hình quản lý vốn nhà nước ở một số quốc gia trên thế giới và rút ra bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam là một yêu cầu cần thiết hiện nay.
Từ khóa: doanh nghiệp nhà nước, cơ quan quản lý vốn nhà nước, kinh nghiệm quốc tế, thể chế
Abstract: In Vietnam, one of the most prominent problems in state management is the unefficiency of being a public ownership representative, in other words, an investor, management and use of public assets, in which state-owned enterprise (SOEs) management reveals many limitations and weaknesses, causing great damage to the economy. One of the main causes of this situation is because we have not previously separated the function of representing the owner of state capital in enterprises from the state administrative agencies. The establishment of the Committee on Management of State Capital (CMSC) at enterprises under Government’s Resolution No.09/NQ-CP dated February 3, 2018 and Government’s Decree No.131/2018/ND-CP dated September 29, 2018 as a specialized and professional state capital representative agency is expected to overcome the dispersion of state capital ownership rights and at the same time create conditions for ministries and People's Committees to focuse on implementing the state management task, instead of having to manage the state and moderate the production and business activities of SOEs as at present. In order to contribute the operational regime of the state capital management agency, studying the state capital management models in some countries around the world and drawing lessons for Vietnam is a current demand.
Keywords: State-owned enterprises, state capital management agencies, international experiences, institution
- Đặt vấn đề
Thể chế đối với doanh nghiệp nhà nước được hiểu là hệ thống các quy phạm pháp luật nhằm điều chỉnh các chủ thể kinh tế, các hành vi sản xuất kinh doanh và các quan hệ kinh tế trong doanh nghiệp Nhà nước. Nó bao gồm các yếu tố bên ngoài (như các văn bản pháp luật quy định về cơ chế, chính sách dành cho DNNN) và yếu tố bên trong (khung quản trị doanh nghiệp Nhà nước)…
Theo Hướng dẫn của OECD (2005, 2015) về quản trị công ty trong DNNN thì khuôn khổ pháp lý và quản lý cho doanh nghiệp nhà nước phải đảm bảo một sân chơi bình đẳng trên thị trường nơi các doanh nghiệp nhà nước và công ty tư nhân có thể tự do cạnh tranh nhằm làm tránh biến dạng thị trường. Khuôn khổ này cần được xây dựng dựa trên bộ Nguyên tắc Quản trị Công ty của OECD và phải đảm bảo các yếu tố sau: (1) Cần có sự phân định rõ giữa chức năng sở hữu và các chức năng khác của nhà nước có thể ảnh hưởng tới điều kiện hoạt động của doanh nghiệp nhà nước, đặc biệt là chức năng điều tiết thị trường; (2) Chính phủ cần nỗ lực đơn giản hóa và hợp lý hóa thông lệ hoạt động và khuôn khổ pháp lý cho doanh nghiệp nhà nước; (3) Bất kỳ nghĩa vụ và trách nhiệm nào mà doanh nghiệp nhà nước phải thực hiện có liên quan đến dịch vụ công vượt ra ngoài chuẩn mực cho phép chung cần được luật pháp quy định rõ ràng; (4) Doanh nghiệp nhà nước không được miễn trừ khỏi việc áp dụng các luật lệ chung; (5) Khuôn khổ pháp lý và quản lý phải cho phép doanh nghiệp nhà nước linh hoạt trong thay đổi cơ cấu vốn khi việc này là cần thiết để đạt được mục tiêu của doanh nghiệp và (6) Doanh nghiệp nhà nước phải đáp ứng các điều kiện cạnh tranh về sử dụng tài chính.
Thực tiễn tại nhiều quốc gia trên thế giới, DNNN vẫn đóng vai trò quan trọng trong nền kinh tế. Quản lý tốt và sử dụng có hiệu quả số tài sản công khổng lồ trong nền kinh tế vừa là yêu cầu, vừa là một động lực quan trọng của tăng trưởng kinh tế và gia tăng phúc lợi quốc gia. Để nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực đặc biệt quan trọng này, một trong những giải pháp cơ bản đầu tiên là phải có bộ máy chuyên nghiệp, chuyên trách quản lý và giám sát tài sản nhà nước một cách tập trung, trong đó có vốn đầu tư của nhà nước tại doanh nghiệp.
- Yêu cầu thành lập cơ quan quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp
Nhà nước, mà trực tiếp là Chính phủ ở cấp trung ương và địa phương, là nhà đầu tư lớn, nắm giữ trong tay số lượng vốn và tài sản có quy mô lớn nhất, hơn bất cứ một nhà đầu tư nào trong một quốc gia cụ thể. Trong 500 doanh nghiệp lớn nhất thế giới của Fortune Global (2014), doanh nghiệp nhà nước chiếm 22,8% số lượng doanh nghiệp; 30% lao động; 24,1% doanh thu, 23% tài sản và 19,9% lợi nhuận. Tổng doanh thu của doanh nghiệp nhà nước trong danh mục 2.000 doanh nghiệp lớn nhất của Forbes Global đạt 3,6 nghìn tỷ USD, tương đương 6% GDP toàn cầu. Tại các nước OECD (2012), tổng số có 2.111 doanh nghiệp nhà nước, giá trị tài sản đạt 2.218,1 tỷ USD, tạo việc làm cho hơn 6 triệu lao động, trong đó, nhiều quốc gia có giá trị tài sản của doanh nghiệp nhà nước đạt trên 100 tỷ USD như Na Uy 243,7 tỷ; Hàn Quốc 200,9 tỷ; Nhật Bản 339,3 tỷ; Italia 226,1 tỷ; Pháp 111,4 tỷ,v.v. Cũng theo số liệu của OECD (2011), đóng góp trung bình của khu vực doanh nghiệp nhà nước cho tăng trưởng kinh tế ở các nước thành viên có báo cáo là khoảng 15% GDP, một số nước đạt trên 20% GDP như Cộng hòa Séc, Phần Lan, Israel, Ba Lan, Na Uy.
Việc thành lập cơ quản quản lý vốn nhà nước là giải pháp được đúc kết từ quá trình cải cách quản trị tài sản nhà nước quản trị doanh nghiệp nhà nước trong nhiều năm qua trên thế giới với những lợi ích đã được thừa nhận và kiểm chứng sau đây:
Thứ nhất, tách biệt việc thực hiện chức năng chủ sở hữu của nhà nước với chức năng hoạch định chính sách, điều tiết và quản lý thị trường: bộ máy quản lý, giám sát tài sản nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp được chuyên trách và chuyên nghiệp hóa; phá vỡ mối quan hệ thân hữu giữa cơ quan có thẩm quyền phân bổ nguồn lực với doanh nghiệp sử dụng nguồn lực; giảm thiểu lợi thế chính sách và đặt doanh nghiệp nhà nước vào vị thế cạnh tranh thực sự trên thị trường; tạo môi trường kinh doanh bình đẳng cho tất cả các doanh nghiệp. Điều này là đặc biệt quan trọng đối với các nước chuyển đổi đang tiến tới kinh tế thị trường đầy đủ, hiện đại và hội nhập. Biện pháp cụ thể là tập trung doanh nghiệp nhà nước từ các bộ quản lý ngành về một cơ quan hoặc tổ chức kinh tế chuyên trách nhiệm vụ quản lý, giám sát. Cơ quan, tổ chức này có thể độc lập hoặc nằm trong cơ cấu tổ chức của một cơ quan thuộc Chính phủ, nhưng quan trọng là không thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, không có vai trò điều tiết thị trường và tách khỏi các bộ quản lý ngành. Chuyên trách hóa, chuyên nghiệp hóa thực hiện chức năng chủ sở hữu, chức năng đầu tư, quản lý và sử dụng vốn, tài sản sở hữu nhà nước còn tạo nền tảng cho việc xây dựng các năng lực cốt lõi, công cụ quản lý, tổ chức và nhân lực tốt, ổn định và lâu dài; hạn chế tối đa can thiệp hành chính và can thiệp chính trị mang tính vụ việc vào quản lý và sử dụng tài sản nhà nước, làm sai lệch mục tiêu chiến lược và dài hạn của đầu tư nhà nước.
Thứ hai, giúp Nhà nước thực hiện hiệu quả chức năng chủ sở hữu, chức năng đầu tư, quản lý sử dụng vốn: việc tập trung tài sản có tính thương mại của Nhà nước (commercial public assets) về một đầu mối thống nhất giám sát và quản lý giúp cho Chính phủ (người đại diện chủ sở hữu) xây dựng cơ sở dữ liệu thông tin thống nhất, qua đó, dễ dàng biết được: (i) hiện Chính phủ đang có bao nhiêu tài sản, (ii) loại tài sản cụ thể, (iii) giá trị sổ sách và giá trị thị trường của tất cả tài sản nói chung và từng tài sản nói riêng, (iv) tài sản đang ở đâu, (v) tài sản nào đang sinh lợi, tài sản nào đang sử dụng kém hiệu quả, làm hao mòn tài sản quốc gia, và những cơ hội, khả năng nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản,.v.v…. Hệ thống thông tin nói trên không chỉ giúp Chính phủ, mà cả công chúng, thị trường nói chung tham gia giám sát và đánh giá mức độ hiệu lực và hiệu quả đối với sử dụng vốn và tài sản công.
Thứ ba, giúp Nhà nước tập trung nguồn lực, vốn và tài sản để thực hiện nhiệm vụ quan trọng: việc tập trung nguồn lực, vốn và tài sản nhà nước là để hướng trọng tâm vào thực hiện các nhiệm vụ quan trọng, chiến lược có giá trị gia tăng cao nhất về dài hạn mà khu vực tư nhân không làm hoặc không thể làm được thay vì để cho các nguồn lực này phân tán trong các hoạt động kinh doanh, ngành, lĩnh vực khác nhau.
- Các mô hình cơ quan quản lý nhà nước phổ biến hiện nay trên thế giới
Trên thế giới hiện nay có 02 mô hình phổ biến: Mô hình phân tán và mô hình tập trung:
- Theo mô hình phân tán: các bộ thực hiện quyền chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước thuộc ngành quản lý. Mô hình bộ quản lý ngành thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước được áp dụng ở các quốc gia không còn nhiều doanh nghiệp nhà nước, chủ yếu hoạt động trong các ngành, lĩnh vực ít có sự tham gia cạnh tranh của khu vực tư nhân, tổng giá trị vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở mức thấp.
- Theo mô hình tập trung: doanh nghiệp nhà nước được tập trung về một hoặc một số cơ quan chuyên trách thực hiện chức năng chủ sở hữu. Cơ quan chuyên trách có thể là bộ (như ở Indonesia), cơ quan đặc biệt thuộc Chính phủ (như ở Trung Quốc), cơ quan cấp cục hay tổng cục thuộc bộ (như Pháp, Na Uy, Ba Lan, Anh…). Nhiều quốc gia thành lập các công ty đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước như Singapore, Hungary…. Dù với hình thức tổ chức nào, cơ quan chuyên trách chỉ thực hiện chức năng chủ sở hữu, không thực hiện nhiệm vụ thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước đối với các doanh nghiệp nói chung. Mô hình tập trung là xu thế mới xuất hiện từ quá trình cải thiện quản trị doanh nghiệp nhà nước từ những năm 1980 đến nay, trước hết ở các quốc gia mà quy mô, phạm vi và vai trò của doanh nghiệp nhà nước còn lớn. Lợi ích của việc hình thành bộ máy chuyên trách và chuyên nghiệp thực hiện quyền sở hữu nhà nước là tách biệt việc thực hiện chức năng chủ sở hữu của nhà nước ra khỏi chức năng hoạch định chính sách, chức năng điều tiết và quản lý thị trường và các chức năng khác của nhà nước, qua đó, giảm thiểu lợi thế chính sách và đặt doanh nghiệp nhà nước vào vị thế cạnh tranh thực sự trên thị trường, tạo môi trường kinh doanh bình đẳng cho tất cả các doanh nghiệp. Điều này là đặc biệt quan trọng đối với các nước chuyển đổi đang tiến tới kinh tế thị trường đầy đủ, hiện đại và hội nhập.
Bảng 1. Cơ quan chủ sở hữu theo mô hình tập trung
Quốc gia
Tên gọi
Đơn vị quản lý
1. Mô hình cơ quan nhà nước
1.1. Bộ (Ownership ministries)
Indonesia
Ministry of State Enterprises
Bộ DNNN
1.2. Đơn vị thuộc Bộ (Ownership departments in a ministry)
Phần Lan
Ownership Steering Department
Văn phòng Chính phủ
Pháp
Agence des Participations de l’Etat
Bộ Kinh tế Tài chính
Na Uy
Ownership Department
Bộ Công thương
Ba Lan
Department of Ownership Supervision
Bộ Tài chính
Nam Phi
Department of Public Enterprises
Bộ Tài chính
Anh
Shareholder Executive
Bộ KD đổi mới và kỹ năng
1.3. Cơ quan chủ sở hữu độc lập (Ownership agencies)
Trung Quốc
State-Owned Assets Supervision and Administration Commission
Chính phủ
2. Mô hình công ty
Bhutan
Druk Holding and Investments
Bộ Tài chính
Hungary
State Holding Company
Hội đồng nắm vốn quốc gia
Malaysia
Khazanah Nasional
Bộ Tài chính
Peru
Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado
Holding company
Bộ Tài chính
Singapore
Temasek Holdings
Bộ Tài chính
Nguồn: WB (2014)
4.1. Kinh nghiệm của Trung Quốc
Chính phủ Trung Quốc xây dựng mô hình quản lý tài sản nhà nước tập trung thông qua việc thiết lập hệ thống Ủy ban Quản lý và Giám sát tài sản nhà nước (SASAC) ở cả cấp Trung ương và các địa phương. SASAC được thành lập tháng 3/2003 với tư cách là cơ quan cấp bộ đặc biệt thuộc Chính phủ Trung Quốc. Nhiệm vụ chính của SASAC vừa là đại diện chủ sở hữu của các DNNN, hoặc cổ đông nhà nước của các doanh nghiệp có vốn nhà nước, vừa giám sát để giải quyết các vấn đề trong hoạt động hàng ngày tại các DNNN, tập đoàn kinh tế nhà nước trên 3 lĩnh vực: giám sát về nhân sự chủ chốt, giám sát các vấn đề trọng yếu của doanh nghiệp và giám sát tài sản nhà nước tại doanh nghiệp. Ủy ban là cơ quan đặc biệt trực thuộc Quốc vụ viện (Chính phủ) có 21 Cục và 20 đơn vị trực thuộc, quản lý 196 tập đoàn, tổng công ty nhà nước. Sau quá trình tái cơ cấu và sắp xếp doanh nghiệp, hiện nay còn 119 doanh nghiệp (không gồm các ngân hàng thương mại nhà nước) do SASAC trực tiếp quản lý với tổng tài sản khoảng 26.000 tỷ NDT. Bên cạnh đó, Chính phủ Trung Quốc cũng đã thành lập một số công ty để thực hiện hoạt động đầu tư và kinh doanh vốn và tài sản của Nhà nước với mục tiêu lợi nhuận như: CIC; NSSF; SAFE.
Thể chế quản lý vốn nhà nước đối với SASAC: Là một cơ quan đặc biệt hoạt động theo cơ chế cấp Bộ, trực thuộc Chính phủ, khác với các cơ quan hành chính, SASAC được giao 9 nhiệm vụ thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp và giám sát tài sản nhà nước ở Trung ương và địa phương (theo sự phân cấp). SASAC được thành lập và hoạt động theo Luật Công ty và Điều lệ giám sát và quản lý tài sản nhà nước tại các DN. Việc thành lập SASAC giúp cho hệ thống giám sát và quản lý tài sản của Nhà nước được quy về một mối, tương đối độc lập và trực thuộc Chính phủ, giúp Chính phủ thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu, thúc đẩy cải cách DNNN, làm cho doanh nghiệp tự chủ trong kinh doanh, tự chịu trách nhiệm, thực hiện bảo toàn và làm tăng giá trị của tài sản Nhà nước.
Hạn chế: Do là một cơ quan hành chính thực hiện việc quản lý doanh nghiệp, mô hình vận hành của SASAC không tuân theo cơ chế thị trường nên đã dẫn đến không ít những hạn chế về hiệu quả quản trị doanh nghiệp. SASAC không có báo cáo tài chính riêng và không công khai, minh bạch thông tin hoạt động như mô hình các doanh nghiệp nên không có tiêu chí để đánh giá hiệu quả hoạt động của tổ chức này. SASAC thiếu tự chủ trong lựa chọn người lãnh đạo đứng đầu các DNNN và chế độ đãi ngộ dẫn đến hạn chế trong bộ máy nhân sự quản lý. Trong mô hình hoạt động của SASAC tồn tại mối quan hệ cộng sinh giữa SASAC với các DNNN và tập đoàn kinh tế lớn. SASAC có xu hướng bảo hộ cho cho các DNNN duy trì sức mạnh độc quyền và ngày càng mở rộng hơn để gia tăng tầm ảnh hưởng của mình. Với sự tồn tại của SASAC, các DNNN độc quyền chậm thay đổi khi mà họ vẫn tiếp tục được hưởng ưu đãi từ những nguồn lực có lợi cho mình và như vậy, các DNNN và các doanh nghiệp khối tư nhân không thể cạnh tranh trên một sân chơi bình đẳng (Huy Nguyên, 2016). Một ví dụ điển hình là năm 2009, khi Bộ Thương mại cảnh báo kế hoạch sáp nhập China Unicom và China Netcom (2 doanh nghiệp đầu ngành về viễn thông do SASAC quản lý) sẽ vi phạm luật chống độc quyền, SASAC đã nhanh chóng giải vây cho 2 doanh nghiệp của mình bằng lý luận rằng, việc sáp nhập và tái cấu trúc các DNNN không nằm dưới sự chi phối của luật chống điều hành của Bộ Thương mại. Ngoài ra, SASAC cũng bị đánh giá là chưa làm tốt chức năng tái cơ cấu các ngành kinh tế khi chưa kiểm soát được tỷ lệ đầu tư ngoài ngành của các DNNN do mình quản lý. Theo số liệu của Bộ Tài chính Trung Quốc, kể từ sau khi thành lập SASAC (năm 2003) đến năm 2011, tỷ lệ phân bổ tài sản của DNNN vào các ngành chiến lược đã giảm từ 56% xuống còn 51%, trong khi đó tỷ lệ đầu tư tài sản vào các ngành nghề không chiến lược tăng lên từ 44% lên 49%.
Do những hạn chế nội tại của mô hình hoạt động hiện nay, việc cải tổ SASAC được đặt ra như một yêu cầu tất yếu trong một chuỗi các nhiệm vụ cải cách DNNN ở Trung Quốc. Cuối năm 2015, Chính phủ Trung Quốc đã ban hành một số định hướng thúc đẩy cải cách DNNN, trong đó đặt ra yêu cầu tăng cường quyền tự quyết cho Ban điều hành các DNNN, bãi bỏ việc can thiệp hành chính của chính quyền. Đặc biệt, tách biệt 2 chức năng quản lý vốn nhà nước và chức năng quản trị doanh nghiệp, thông qua mô hình 2 nhóm công ty: nhóm các doanh nghiệp vì mục tiêu công ích, an ninh quốc phòng (các công ty điều hành vốn nhà nước) và nhóm các doanh nghiệp hoạt động trên nguyên tắc thị trường và vì mục tiêu kinh doanh thương mại thuần túy, từ đó gia tăng vốn nhà nước và thúc đẩy nền kinh tế (các công ty đầu tư vốn nhà nước). Tiến tới, SASAC sẽ chỉ còn là cơ quan hoạch định chiến lược và chính sách cho hệ thống mà sẽ không trực tiếp can thiệp vào các hoạt động của doanh nghiệp.
4.2. Kinh nghiệm của Hàn Quốc
Chaebol không phải là các doanh nghiệp nhà nước mà là công ty lớn thuộc sở hữu của gia đình ở Hàn Quốc được nhà nước hỗ trợ, hậu thuẫn mạnh mẽ trong quá trình phát triển nhằm thực hiện chiến lược kinh tế quốc gia theo hướng xuất khẩu và đồng thời thay thế hàng nhập khẩu. Sự hợp tác giữa chính phủ với các Chaebol đã đóng vai trò quan trọng trong tăng trưởng kinh tế và tạo nên những thành công đáng kinh ngạc của Hàn Quốc do đó nghiên cứu thể chế đối với các Chaebol có giá trị tham khảo quan trọng đối với việc thành lập cơ quan quản lý vốn nhà nước tại DNNN.
Thể chế quản lý vốn nhà nước đối với Chaebol: Chính phủ Hàn Quốc đã cho các Chaebol vay nhiều khoản với lãi suất ưu đãi thấp, với thời gian dài để thực hiện chiến lược xuất khẩu của quốc gia. Khi kinh tế thế giới khủng hoảng năm 1979 cùng với sự phát triển tràn lan vào các ngành kinh tế mũi nhọn đã ảnh hưởng sự tăng trưởng kinh tế vĩ mô và quá trình phát triển bền vững, nhiều Chaebol không có khả năng trả nợ.Đứng trước tình huống đó, Chính phủ Hàn Quốc đã quyết định thực hiện tái cấu trúc các tập đoàn (cheabol) bằng những chính sách cứng rắn với những nội dung chủ yếu như sau: (i) Xác lập và khống chế các tỷ lệ tài chính nhằm bảo đảm an toàn tài chính cho tập đoàn. Trong đó tỷ lệ nợ vay trên vốn sở hữu không quá 2 lần; (ii) Không cho phép công ty mẹ bảo lãnh nợ cho công ty con thuộc tập đoàn; (iii) cấm các Chaebol sở hữu các công ty tài chính phi ngân hàng; (iv) Minh bạch hóa quản lý bằng cách công bố các báo cáo tài chính, thông tin tài chính và thông tin kinh doanh; (v) Tập trung vào ngành nghề chính nhằm tăng sức cạnh tranh ở tầm toàn cầu; (vi) Quy trách nhiệm cá nhân các lãnh đạo gia đình Chaebol trong việc điều hành và lãnh đạo tập đoàn; (vii) Gia tăng quyền hạn cho cổ đông thiểu số, đây là biện pháp giám sát và kiểm soát hữu hiệu hơn đối với các tập đoàn; (viii) Khống chế đầu tư vào các công ty thành viên và cấm một số giao dịch giữa các công ty thành viên với nhau; (ix) Nghiêm cấm các hình thức hối lộ, các hình thức tác động lên quá trình ra quyết định chính sách.
Công cuộc cải cách đã làm thay đổi bộ mặt doanh nghiệp ở Hàn Quốc. Một số Chaebol bị phá sản, bị chia cắt thành một số công ty và bị bán riêng rẽ. Cấu trúc của Chaebol trở nên nhẹ nhàng hơn, có khả năng đáp ứng linh hoạt và hiệu quả hơn với những yêu cầu của nền kinh tế toàn cầu hóa. Hàn Quốc áp dụng mô hình cải cách trên với sự tham gia của 5 chủ thể chính là Quốc hội, Tổng thống, Bộ quản lý ngành, Bộ chiến lược và tài chính, Ủy ban điều hành tổng công ty nhà nước và Ủy ban đánh giá hoạt động các tổng công ty nhà nước. Hai ủy ban này được thành lập để đảm bảo tính khách quan, độc lập và giảm ảnh hưởng của các cơ quan hành chính nhà nước trong quá trình triển khai thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu.
4.3. Kinh nghiệm của Singapore
Temasek (Singapore) là tổ chức kinh doanh vốn đầu tư nhà nước hoạt động dưới hình thức doanh nghiệp, là công cụ thực hiện hiệu quả hoạt động đầu tư, kinh doanh của Chính phủ Singapore. Temasek Holdings được thành lập năm 1974 trực thuộc Bộ Tài Chính với giá trị thị trường thời điểm đó là 70 tỷ đô la Singapore (SGD), đến năm 2006 là 112 tỷ và tính đến 31/3/2016, tổng giá trị tài sản của Temasek đã đạt 242 tỷ SGD, tăng gấp đôi trong vòng 10 năm.
Thể chế quản lý vốn nhà nước đối với Temasek: Tại Singapore, Temasek cùng với Tổng công ty Đầu tư vốn của Chính phủ (CIIC) được Chính phủ Singapore cấp vốn để đầu tư vào các doanh nghiệp khác. Việc cấp vốn cho hai doanh nghiệp này được thực hiện thông qua Bộ Tài chính trên cơ sở dự toán đầu tư vốn đã được Quốc hội phê chuẩn. Để thực hiện hiệu quả chức năng quản lý phần vốn thuộc sở hữu của Chính phủ đầu tư tại các DN, Temasek cũng rất chú trọng việc bổ nhiệm nhân sự của mình tại Hội đồng quản trị các công ty có vốn góp của Chính phủ nhằm tăng cường khả năng quản trị hoặc giám sát hoạt động của các công ty thành viên, hướng hoạt động của các công ty này phù hợp với chiến lược phát triển của tập đoàn. Tùy thuộc tỷ lệ đầu tư nắm vốn, Temasek thực hiện các quyền của chủ sở hữu trong quản trị và giám sát hoạt động công ty, quyết định nhân sự chủ chốt, phê duyệt phương án đầu tư hoặc kinh doanh khác nhau với tư cách là một cổ đông hoặc người góp vốn vào công ty.
Ngoài đặc điểm là tập đoàn do Nhà nước đầu tư vốn, Temasek hoạt động như một tập đoàn tư nhân và được khẳng định là một nhà đầu tư và một cổ đông năng động. Những ưu thế về thể chế pháp trị minh bạch, cơ chế thị trường hiện đại, cộng với tính kỹ trị và tính chuyên nghiệp cao, đã tạo điều kiện cho Temasek phát triển, uy tín ngày càng cao trong cộng đồng kinh doanh và tài chính, không chỉ trong nước mà còn vươn ra toàn cầu. Phương thức đầu tư của Temasek chủ yếu thông qua mua cổ phần các công ty kinh doanh dựa trên tầm nhìn, năng lực thẩm định và kỹ năng giao dịch đàm phán chuyên sâu. Tổng danh mục vốn đầu tư của Temasek đến 31/3/2014 là 223 tỷ đô la Singapore, tăng hơn 2 lần so với năm 2004 (90 tỷ đô la Singapore). 31% số vốn được đầu tư tại Singapore, 41% tại các nước châu Á (riêng Trung Quốc là 25%) và 28% là tại các khu vực khác trên toàn thế giới.
Thể chế quản lý vốn nhà nước tại Temasek có những bài học kinh nghiệm quý báu trong việc quản lý và tổ chức kinh doanh vốn đầu tư của nhà nước sau:
(i) Tôn trọng nguyên tắc thị trường, giảm thiểu can thiệp và ảnh hưởng từ Chính phủ: Temasek được quyền tự quyết các hoạt động đầu tư, không bị giới hạn lĩnh vực, được quyền quyết định đầu tư hay thoái vốn cổ phần tại công ty nào đó, miễn là các hoạt động đó không làm giảm giá trị tài sản dự trữ quá khứ của nhà nước (đã được xác định). Vai trò của nhà nước ở đây chỉ liên quan đến phần giá trị tài sản (past reserve) đã được xác định trước, tức là Thủ tướng chỉ can thiệp đối với các hoạt động đầu tư làm giảm giá trị tài sản nhà nước đã xác định này, hoặc tham gia vào việc bổ nhiệm các chức danh trong công ty. Với cơ chế này, mọi hoạt động của Temasek đều tuân theo nguyên tắc thị trường, giá trị tài sản của Temasek cũng định giá theo thị trường. Chẳng hạn năm 2009, do ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, giá trị thị trường của Temasek giảm xuống còn 130 tỷ SGD so với 185 tỷ SGD vào năm 2008. Tuy nhiên, giá trị tài sản quốc gia vẫn không bị ảnh hưởng.
(ii) Đảm bảo nguyên tắc minh bạch, công khai thông tin tài chính: Theo luật pháp, Temasek được quyền miễn trừ công khai tài chính. Tuy nhiên, do hoạt động theo nguyên tắc thị trường, nên các thông tin của Temasek được kiểm toán và công khai cũng là điều tất yếu. Ngoài ra, Temasek đã lựa chọn công bố kết quả kinh doanh hàng năm được kiểm toán cũng như danh mục đầu tư, lợi nhuận cổ đông, cơ chế đầu tư, quản trị điều hành, định hướng và mục tiêu đầu tư kinh doanh, danh mục tài sản đầu tư và nhiều thông tin khác. Mức độ công khai tài chính của Temasek vượt trội so với chuẩn mực được yêu cầu. Temasek được các công ty kiểm toán quốc tế thẩm định và được đánh giá xếp hạng bởi các công ty xếp hạng quốc tế, là một trong số ít các công ty được xếp hạng AAA theo đánh giá của Standard & Poors và AAA theo Moody’s.
(iii) Trách nhiệm giải trình cao của người thực hiện: Bộ máy quản trị của Temasek là các thành viên độc lập, thuộc mọi tầng lớp, ngành nghề khác nhau, ở trong nước hoặc nước ngoài, đến từ cả khu vực công và tư. Temasek có thể thuê cả các chính trị gia về hưu trong vai trò quản lý giám sát mà không tham gia điều hành hoạt động công ty. Với sự đa dạng của ban điều hành, Temasek có thể tránh được rủi ro về lợi ích nhóm. Ngoài ra với quyền tự quyết trong kinh doanh, Temasek không bị chi phối bởi nhóm chính trị gia hoặc chính phủ. Các thành viên trong bộ máy quản trị cũng tự chịu trách nhiệm đối với các quyết định điều hành của mình. Về vai trò của Temasek đối với các công ty nhà nước mà Temasek nắm giữ cổ phần (một công ty được coi là thuộc sở hữu nhà nước nếu tỷ lệ mà Temasek nắm giữ là trên 20%). Temasek không tham gia vào các hoạt động đầu tư của các công ty này mà chỉ thực hiện vai trò hỗ trợ đào tạo, giúp các doanh nghiệp nâng cao chất lượng quản trị và đội ngũ nhân viên với chuyên môn cao, hỗ trợ về mặt quản trị doanh nghiệp và đào tạo nhân lực. Điều này cũng loại bỏ được xung đột lợi ích trong các quyết định đầu tư hoặc thoái vốn tại công ty mà Temasek nắm giữ cổ phần.
4.4. Kinh nghiệm của Indonesia
Tại Indonesia, trước đây việc quản lý DNNN được phân chia giữa Bộ Tài chính và Bộ quản lý ngành. Trong đó, Bộ Tài chính được giao quyền quyết định những vấn đề có liên quan đến tài chính của DNNN, còn bộ chuyên ngành kỹ thuật được giao quyền quản lý các vấn đề liên quan đến hoạt động của DNNN. Mặc dù đã có sự phân định nhất định về quyền, trách nhiệm giữa Bộ Tài chính và bộ chuyên ngành kỹ thuật, nhưng vẫn tồn tại nhiều chồng chéo, trùng lắp trong thực hiện quyền, trách nhiệm giữa hai bộ này do các vấn đề tài chính và hoạt động của doanh nghiệp có quan hệ chặt chẽ với nhau. Đến năm 2001, Bộ Đầu tư và Phát triển DNNN được khôi phục và năm 2004 được đổi tên thành Bộ DNNN. Việc thành lập Bộ DNNN nhằm khắc phục những yếu kém trong quản lý, giám sát DNNN; đảm bảo phát triển các DNNN một cách chuyên nghiệp để tăng giá trị của DNNN; quản trị hiện đại, phù hợp với thông lệ quốc tế; góp phần tăng tỷ trọng đóng góp của Nhà nước cho nền kinh tế quốc dân. Bộ DNNN thành lập Quỹ đầu tư để huy động nguồn vốn trong và ngoài nước trực tiếp tham gia vào quá trình cổ phần hóa (vốn mồi) và đầu tư vào các ngành, lĩnh vực thực hiện chiến lược phát triển kinh tế của Quốc gia. Bộ DNNN được giao thực hiện các chức năng, nhiệm vụ đại diện của Chính phủ tại các DNNN, điều phối quản lý DNNN và hỗ trợ Tổng thống trong việc ban hành các chính sách trong quản lý DNNN.
4.5. Kinh nghiệm của Malaysia
Khazanah là tổ chức đầu tư vốn nhà nước có cơ cấu gồm công ty mẹ (Khazanah Nasional Berhad), các công ty con và các công ty có cổ phần, vốn góp của công ty mẹ. Khazanah Nasional Berhad được giao thực hiện các chức năng, nhiệm vụ: quản lý các khoản vốn đầu tư do Chính phủ Malaysia giao; thực hiện các khoản đầu tư mới trong các ngành, lĩnh vực mang tính chiến lược, lĩnh vực công nghệ cao và tìm kiếm các khoản đầu tư chiến lược ở nước ngoài; quản lý có hiệu quả vốn, tài sản của Chính phủ Malaysia tại các doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp khác (trừ Tập đoàn Petronas và một số DNNN do Chính phủ trực tiếp quản lý). Hiện nay, Khazanah Nasional Berhad là cổ đông chi phối của 9 công ty chiến lược quốc gia: Tenaga Nasional, Telekom Malaysia, Proton, Tập đoàn UEM, Plus, Ngân hàng RHB, Malaysia Airports, PMB và Malaysia Airlines. Khazanah cũng là nhà đầu tư chủ yếu trong các ngành, lĩnh vực chiến lược như: cơ sở hạ tầng, dịch vụ công cộng, dịch vụ tài chính, hàng không, công nghệ và truyền thông. Các tài sản do Công ty quản lý có giá trị khoảng trên 50 tỷ Ringit (tương đương khoảng 12 tỷ USD). Các công ty mà Khazanah Nasional Berhad là cổ đông đa số có nguồn vốn trên 200 tỷ Ringit, chiếm 1/3 thị trường vốn của Malaysia.
5. Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam
Từ kinh nghiệm của các nước trong thực hiện mô hình cơ quan quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm chung trong việc xây dựng và thực hiện hiệu quả mô hình này tại Việt Nam:
Thứ nhất, không có mô hình tối ưu nào có thể áp dụng được cho tất cả các nước. Tùy theo quy mô, tính chất, vị trí, vai trò, số lượng DNNN và tình hình cụ thể, mỗi nước cần thiết lập mô hình cho phù hợp với từng giai đoạn phát triển của mình theo những yêu cầu và mục tiêu phát triển của từng giai đoạn.
Thứ hai, xây dựng mô hình đại diện chủ sở hữu cần thống nhất, tách bạch chức năng chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước nhằm tăng cường chuyên nghiệp hóa, hiệu quả quản lý của các cơ quan nhà nước và tạo bình đẳng giữa các loại hình DN; các chính sách điều tiết thị trường không bị chi phối bởi lợi ích ngành và DNNN. Tập trung một đầu mối xác định rõ trách nhiệm của cơ quan chuyên trách và các bộ, ngành đối với hiệu quả hoạt động của DNNN có trách nhiệm giải trình độc lập, đủ nguồn lực và năng lực thực hiện nhiệm vụ được cụ thể hóa bằng luật và nghị định.
Thứ ba, cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước tại DN không nên bao gồm các ngân hàng thương mại và tổ chức tài chính. Số lượng DN do cơ quan đại diện chủ sở hữu ở mức độ vừa phải để phù hợp với năng lực quản lý, giám sát và có thể tập trung nguồn lực quản lý được tốt.
Thứ tư, để khắc phục hạn chế của cơ quan quản lý hành chính của chủ sở hữu, cơ quan đại diện chủ sở hữu tập trung cần thiết có các quỹ đầu tư tài chính vì mục tiêu lợi nhuận (thực hiện mục tiêu phát triển DN, ngành và lĩnh vực hiệu quả) và quỹ đầu tư quốc gia (thực hiện mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế của quốc gia). Nguồn đầu tư được tích tụ từ thực hiện bán vốn nhà nước và lợi nhuận và từ cổ phần hóa của DNNN.
Thứ năm, việc đổi mới mô hình tổ chức thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với DN ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của các cơ quan đang thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước tại DNNN nên hầu hết các nước cũng thực hiện giải pháp thận trọng từng bước từ mô hình bộ chủ quản sang mô hình phối hợp giữa bộ chủ quản và các bộ khác và tiến tới mô hình tập trung. Cần có quyết tâm của cả hệ thống chính trị và nguyên tắc thực hiện nhất quán là đặt mục tiêu lợi ích quốc gia, dân tộc lên trên hết.
Thứ sáu, Nhà nước cần xác định rõ những lĩnh vực cần nắm giữ 100% vốn, lĩnh vực giữ cổ phần chi phối và lĩnh vực không cần nắm giữ làm mục tiêu, định hướng sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN. Mức độ quản lý, giám sát của Nhà nước phụ thuộc vào mức độ đầu tư vốn nhà nước nhiều hay ít, tính chất hoạt động của DN là công ích hay kinh doanh vì mục tiêu lợi nhuận;
Thứ bảy, Quốc hội, Chính phủ và các bộ, cơ quan ngang bộ... là các chủ thể thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước ở các mức độ khác nhau và có sự phân cấp. Cơ chế giám sát chủ yếu thông qua thực hiện chế độ báo cáo và minh bạch hoá thông tin. Để đảm bảo việc giám sát có hiệu quả phần vốn nhà nước tại DN và nâng cao quyền tự chủ của DN, Chính phủ cần xây dựng một khung khổ pháp lý với các quy định rõ ràng, minh bạch, làm cơ sở cho quản lý và giám sát phần vốn nhà nước tại các DN được hiệu quả, xây dựng các chỉ tiêu để quản lý kết quả hoạt động kinh doanh của DN và phù hợp với nhiều loại hình DN khác nhau.
Thứ tám, kinh nghiệm thực tiễn cho thấy khi chuyển đổi sang mô hình mới cần thúc đẩy cơ cấu lại và cải cách quản lý DNNN. Thực hiện một cách đồng bộ đổi mới mô hình với giải pháp đổi mới cơ chế quản lý và giám sát, quản trị DN theo chuẩn mực kinh tế thị trường và thông lệ quốc tế.
Thứ chín, cần chú trọng công tác cán bộ, nhất là cán bộ lãnh đạo các cơ quan chuyên trách và các DN lớn.
- Kết luận
Từ kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn tại Việt Nam cho thấy những hạn chế của mô hình thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu hiện nay tại Việt Nam cần được khắc phục bằng việc hình thành một cơ quan đại diện chủ sở hữu chuyên trách chuyên nghiệp và có trách nhiệm giải trình đầy đủ. Mô hình cơ quan đại diện chủ sở hữu chuyên trách cũng tạo thuận lợi hơn cho việc áp dụng các nguyên tắc quản trị tốt theo thông lệ quốc tế để nâng cao hiệu lực quản trị doanh nghiệp nhà nước ở nước ta, trước hết là Nguyên tắc quản trị doanh nghiệp nhà nước của Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế OECD mà hiện nay đang áp dụng ở trên 60 nền kinh tế hàng đầu thế giới. Tuy chưa thể nói trước được hiệu quả hoạt động của khu vực DNNN như thế nào khi thành lập Ủy ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, nhưng chắc chắn, mô hình quản lý các DNNN theo hướng cũ, kém hiệu quả sẽ chấm dứt để chuyển sang một mô hình mới, kỳ vọng sẽ tốt hơn, hiệu quả của DNNN được nâng cao hơn. Việc thành lập Ủy ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp được kỳ vọng sẽ tạo cơ hội cho Việt Nam cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh, thu hút FDI và kích thích DN tư nhân phát triển./.
Tài liệu tham khảo
- Bajona, Claustre and Tianshu (2004), “China’s WTO Accession and Its Effect on State-Owned Enterprises”, East-West Center, Economic Study Area, Economic Study Area Working Papers: 70.
- Chính phủ (2018), Nghị quyết số 09/NQ-CPngày 03 tháng 02 năm 2018 của Chính phủ Nghị quyết số 09/NQ-CPngày 03 tháng 02 năm 2018 của Chính phủ về thành lập Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp
- Chính phủ (2018), Nghị định số 131/2018/NĐ-CP ngày 29/9/2018 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
- Chung, H.Lee (2005), “The Political Economy of Institutional Reform in Korea”, Journal of the Asia Pacific Economy, 8/2005
- Đảng Cộng sản Việt Nam (2017), Nghị quyết số 12-NQ/TW Khóa XII
- Huy Nguyên (2016), Kinh nghiệm các nước về mô hình quản lý vốn nhà nước, https://tinnhanhchungkhoan.vn/dau-tu/kinh-nghiem-cac-nuoc-ve-mo-hinh-quan-von-nha-nuoc-159658.html
- OECD (2005), Hướng dẫn của OECD về Quản trị công ty trong DNNN.
- OECD (2015), Hướng dẫn của OECD về Quản trị công ty trong DNNN.
- Quốc hội (2013), Hiến pháp nước CHXHCNVN
- Quốc hội (2014), Luật Tổ chức Quốc hội
- Quốc hội (2015), Luật Tổ chức Chính phủ
- Quốc hội (2015), Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2015
13.Quốc hội (2018), Báo cáo số 16/BC-ĐGS ngày 25/5/2018 báo cáo kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp và cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2011-2016
- Viện nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương (2015), Doanh nghiệp nhà nước và méo mó thị trường, NXB Tài chính, Hà Nội.
- Nguyễn Quang Thuấn (2017), Cải cách doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam sau 30 năm đổi mới: Thực trạng và Giải pháp, NXB Chính trị Quốc gia sự thật, Hà Nội.
- Unicon (2013), Báo cáo so sánh kinh nghiệm trên thế giới về quản lý vốn nhà nước dành cho Ngân hàng phát triển Châu Á và Bộ Tài chính, Dự án Hỗ trợ nâng cao năng lực Chương trình Cải cách DNNN và hỗ trợ quản trị công ty.
- World Bank (2014), Tính Minh bạch của Doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam, Thực trạng và ý tưởng cải cách, Báo cáo chính sách, Hà Nội.
- Xie Xuejun (2006), “WTO Rules on State-Owned Enterprises and Implications for Chinese SOE Reforms in China and the vWTO: Some Reflection”, edited by E.Mrudula and P.RaJu: ICFAI University Press.
[1] Văn phòng Quốc hội, Email: thuylinh.vpqh@gmail.com
THỂ CHẾ ĐỐI VỚI CƠ QUAN QUẢN LÝ VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP – KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ BÀI HỌC ĐỐI VỚI VIỆT NAM
Nguyễn Thùy Linh[1]
Tóm tắt: Tại Việt Nam, một trong những vấn đề nổi cộm nhất trong quản lý nhà nước chủ yếu ở khía cạnh là đại diện sở hữu toàn dân, nói cách khác là nhà đầu tư, quản lý, sử dụng tài sản công chưa hiệu quả, trong đó quản lý doanh nghiệp nhà nước (DNNN) bộc lộ nhiều hạn chế, yếu kém, gây thiệt hại lớn cho nền kinh tế. Một trong những nguyên nhân chính của tình trạng trên là do trước đây chúng ta chưa tách chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp ra khỏi các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Sự ra đời của Ủy ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp (tên giao dịch quốc tế là CMSC) theo Nghị quyết số 09/NQ-CP ngày 03 tháng 02 năm 2018 của Chính phủ và Nghị định số 131/2018/NĐ-CP ngày 29/9/2018 của Chính phủ với vai trò là cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước chuyên trách, chuyên nghiệp được kỳ vọng sẽ khắc phục tình trạng phân tán quyền chủ sở hữu vốn nhà nước, đồng thời tạo điều kiện cho các bộ, UBND cấp tỉnh tập trung năng lực vào thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước, thay vì vừa phải quản lý nhà nước, vừa phải quản lý hoạt động sản xuất kinh doanh của DNNN như hiện nay. Để góp phần hoàn thiện thể chế hoạt động của cơ quan quản lý vốn nhà nước, việc nghiên cứu mô hình quản lý vốn nhà nước ở một số quốc gia trên thế giới và rút ra bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam là một yêu cầu cần thiết hiện nay.
Từ khóa: doanh nghiệp nhà nước, cơ quan quản lý vốn nhà nước, kinh nghiệm quốc tế, thể chế
Abstract: In Vietnam, one of the most prominent problems in state management is the unefficiency of being a public ownership representative, in other words, an investor, management and use of public assets, in which state-owned enterprise (SOEs) management reveals many limitations and weaknesses, causing great damage to the economy. One of the main causes of this situation is because we have not previously separated the function of representing the owner of state capital in enterprises from the state administrative agencies. The establishment of the Committee on Management of State Capital (CMSC) at enterprises under Government’s Resolution No.09/NQ-CP dated February 3, 2018 and Government’s Decree No.131/2018/ND-CP dated September 29, 2018 as a specialized and professional state capital representative agency is expected to overcome the dispersion of state capital ownership rights and at the same time create conditions for ministries and People's Committees to focuse on implementing the state management task, instead of having to manage the state and moderate the production and business activities of SOEs as at present. In order to contribute the operational regime of the state capital management agency, studying the state capital management models in some countries around the world and drawing lessons for Vietnam is a current demand.
Keywords: State-owned enterprises, state capital management agencies, international experiences, institution
- Đặt vấn đề
Thể chế đối với doanh nghiệp nhà nước được hiểu là hệ thống các quy phạm pháp luật nhằm điều chỉnh các chủ thể kinh tế, các hành vi sản xuất kinh doanh và các quan hệ kinh tế trong doanh nghiệp Nhà nước. Nó bao gồm các yếu tố bên ngoài (như các văn bản pháp luật quy định về cơ chế, chính sách dành cho DNNN) và yếu tố bên trong (khung quản trị doanh nghiệp Nhà nước)…
Theo Hướng dẫn của OECD (2005, 2015) về quản trị công ty trong DNNN thì khuôn khổ pháp lý và quản lý cho doanh nghiệp nhà nước phải đảm bảo một sân chơi bình đẳng trên thị trường nơi các doanh nghiệp nhà nước và công ty tư nhân có thể tự do cạnh tranh nhằm làm tránh biến dạng thị trường. Khuôn khổ này cần được xây dựng dựa trên bộ Nguyên tắc Quản trị Công ty của OECD và phải đảm bảo các yếu tố sau: (1) Cần có sự phân định rõ giữa chức năng sở hữu và các chức năng khác của nhà nước có thể ảnh hưởng tới điều kiện hoạt động của doanh nghiệp nhà nước, đặc biệt là chức năng điều tiết thị trường; (2) Chính phủ cần nỗ lực đơn giản hóa và hợp lý hóa thông lệ hoạt động và khuôn khổ pháp lý cho doanh nghiệp nhà nước; (3) Bất kỳ nghĩa vụ và trách nhiệm nào mà doanh nghiệp nhà nước phải thực hiện có liên quan đến dịch vụ công vượt ra ngoài chuẩn mực cho phép chung cần được luật pháp quy định rõ ràng; (4) Doanh nghiệp nhà nước không được miễn trừ khỏi việc áp dụng các luật lệ chung; (5) Khuôn khổ pháp lý và quản lý phải cho phép doanh nghiệp nhà nước linh hoạt trong thay đổi cơ cấu vốn khi việc này là cần thiết để đạt được mục tiêu của doanh nghiệp và (6) Doanh nghiệp nhà nước phải đáp ứng các điều kiện cạnh tranh về sử dụng tài chính.
Thực tiễn tại nhiều quốc gia trên thế giới, DNNN vẫn đóng vai trò quan trọng trong nền kinh tế. Quản lý tốt và sử dụng có hiệu quả số tài sản công khổng lồ trong nền kinh tế vừa là yêu cầu, vừa là một động lực quan trọng của tăng trưởng kinh tế và gia tăng phúc lợi quốc gia. Để nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực đặc biệt quan trọng này, một trong những giải pháp cơ bản đầu tiên là phải có bộ máy chuyên nghiệp, chuyên trách quản lý và giám sát tài sản nhà nước một cách tập trung, trong đó có vốn đầu tư của nhà nước tại doanh nghiệp.
- Yêu cầu thành lập cơ quan quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp
Nhà nước, mà trực tiếp là Chính phủ ở cấp trung ương và địa phương, là nhà đầu tư lớn, nắm giữ trong tay số lượng vốn và tài sản có quy mô lớn nhất, hơn bất cứ một nhà đầu tư nào trong một quốc gia cụ thể. Trong 500 doanh nghiệp lớn nhất thế giới của Fortune Global (2014), doanh nghiệp nhà nước chiếm 22,8% số lượng doanh nghiệp; 30% lao động; 24,1% doanh thu, 23% tài sản và 19,9% lợi nhuận. Tổng doanh thu của doanh nghiệp nhà nước trong danh mục 2.000 doanh nghiệp lớn nhất của Forbes Global đạt 3,6 nghìn tỷ USD, tương đương 6% GDP toàn cầu. Tại các nước OECD (2012), tổng số có 2.111 doanh nghiệp nhà nước, giá trị tài sản đạt 2.218,1 tỷ USD, tạo việc làm cho hơn 6 triệu lao động, trong đó, nhiều quốc gia có giá trị tài sản của doanh nghiệp nhà nước đạt trên 100 tỷ USD như Na Uy 243,7 tỷ; Hàn Quốc 200,9 tỷ; Nhật Bản 339,3 tỷ; Italia 226,1 tỷ; Pháp 111,4 tỷ,v.v. Cũng theo số liệu của OECD (2011), đóng góp trung bình của khu vực doanh nghiệp nhà nước cho tăng trưởng kinh tế ở các nước thành viên có báo cáo là khoảng 15% GDP, một số nước đạt trên 20% GDP như Cộng hòa Séc, Phần Lan, Israel, Ba Lan, Na Uy.
Việc thành lập cơ quản quản lý vốn nhà nước là giải pháp được đúc kết từ quá trình cải cách quản trị tài sản nhà nước quản trị doanh nghiệp nhà nước trong nhiều năm qua trên thế giới với những lợi ích đã được thừa nhận và kiểm chứng sau đây:
Thứ nhất, tách biệt việc thực hiện chức năng chủ sở hữu của nhà nước với chức năng hoạch định chính sách, điều tiết và quản lý thị trường: bộ máy quản lý, giám sát tài sản nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp được chuyên trách và chuyên nghiệp hóa; phá vỡ mối quan hệ thân hữu giữa cơ quan có thẩm quyền phân bổ nguồn lực với doanh nghiệp sử dụng nguồn lực; giảm thiểu lợi thế chính sách và đặt doanh nghiệp nhà nước vào vị thế cạnh tranh thực sự trên thị trường; tạo môi trường kinh doanh bình đẳng cho tất cả các doanh nghiệp. Điều này là đặc biệt quan trọng đối với các nước chuyển đổi đang tiến tới kinh tế thị trường đầy đủ, hiện đại và hội nhập. Biện pháp cụ thể là tập trung doanh nghiệp nhà nước từ các bộ quản lý ngành về một cơ quan hoặc tổ chức kinh tế chuyên trách nhiệm vụ quản lý, giám sát. Cơ quan, tổ chức này có thể độc lập hoặc nằm trong cơ cấu tổ chức của một cơ quan thuộc Chính phủ, nhưng quan trọng là không thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, không có vai trò điều tiết thị trường và tách khỏi các bộ quản lý ngành. Chuyên trách hóa, chuyên nghiệp hóa thực hiện chức năng chủ sở hữu, chức năng đầu tư, quản lý và sử dụng vốn, tài sản sở hữu nhà nước còn tạo nền tảng cho việc xây dựng các năng lực cốt lõi, công cụ quản lý, tổ chức và nhân lực tốt, ổn định và lâu dài; hạn chế tối đa can thiệp hành chính và can thiệp chính trị mang tính vụ việc vào quản lý và sử dụng tài sản nhà nước, làm sai lệch mục tiêu chiến lược và dài hạn của đầu tư nhà nước.
Thứ hai, giúp Nhà nước thực hiện hiệu quả chức năng chủ sở hữu, chức năng đầu tư, quản lý sử dụng vốn: việc tập trung tài sản có tính thương mại của Nhà nước (commercial public assets) về một đầu mối thống nhất giám sát và quản lý giúp cho Chính phủ (người đại diện chủ sở hữu) xây dựng cơ sở dữ liệu thông tin thống nhất, qua đó, dễ dàng biết được: (i) hiện Chính phủ đang có bao nhiêu tài sản, (ii) loại tài sản cụ thể, (iii) giá trị sổ sách và giá trị thị trường của tất cả tài sản nói chung và từng tài sản nói riêng, (iv) tài sản đang ở đâu, (v) tài sản nào đang sinh lợi, tài sản nào đang sử dụng kém hiệu quả, làm hao mòn tài sản quốc gia, và những cơ hội, khả năng nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản,.v.v…. Hệ thống thông tin nói trên không chỉ giúp Chính phủ, mà cả công chúng, thị trường nói chung tham gia giám sát và đánh giá mức độ hiệu lực và hiệu quả đối với sử dụng vốn và tài sản công.
Thứ ba, giúp Nhà nước tập trung nguồn lực, vốn và tài sản để thực hiện nhiệm vụ quan trọng: việc tập trung nguồn lực, vốn và tài sản nhà nước là để hướng trọng tâm vào thực hiện các nhiệm vụ quan trọng, chiến lược có giá trị gia tăng cao nhất về dài hạn mà khu vực tư nhân không làm hoặc không thể làm được thay vì để cho các nguồn lực này phân tán trong các hoạt động kinh doanh, ngành, lĩnh vực khác nhau.
- Các mô hình cơ quan quản lý nhà nước phổ biến hiện nay trên thế giới
Trên thế giới hiện nay có 02 mô hình phổ biến: Mô hình phân tán và mô hình tập trung:
- Theo mô hình phân tán: các bộ thực hiện quyền chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước thuộc ngành quản lý. Mô hình bộ quản lý ngành thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước được áp dụng ở các quốc gia không còn nhiều doanh nghiệp nhà nước, chủ yếu hoạt động trong các ngành, lĩnh vực ít có sự tham gia cạnh tranh của khu vực tư nhân, tổng giá trị vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở mức thấp.
- Theo mô hình tập trung: doanh nghiệp nhà nước được tập trung về một hoặc một số cơ quan chuyên trách thực hiện chức năng chủ sở hữu. Cơ quan chuyên trách có thể là bộ (như ở Indonesia), cơ quan đặc biệt thuộc Chính phủ (như ở Trung Quốc), cơ quan cấp cục hay tổng cục thuộc bộ (như Pháp, Na Uy, Ba Lan, Anh…). Nhiều quốc gia thành lập các công ty đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước như Singapore, Hungary…. Dù với hình thức tổ chức nào, cơ quan chuyên trách chỉ thực hiện chức năng chủ sở hữu, không thực hiện nhiệm vụ thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước đối với các doanh nghiệp nói chung. Mô hình tập trung là xu thế mới xuất hiện từ quá trình cải thiện quản trị doanh nghiệp nhà nước từ những năm 1980 đến nay, trước hết ở các quốc gia mà quy mô, phạm vi và vai trò của doanh nghiệp nhà nước còn lớn. Lợi ích của việc hình thành bộ máy chuyên trách và chuyên nghiệp thực hiện quyền sở hữu nhà nước là tách biệt việc thực hiện chức năng chủ sở hữu của nhà nước ra khỏi chức năng hoạch định chính sách, chức năng điều tiết và quản lý thị trường và các chức năng khác của nhà nước, qua đó, giảm thiểu lợi thế chính sách và đặt doanh nghiệp nhà nước vào vị thế cạnh tranh thực sự trên thị trường, tạo môi trường kinh doanh bình đẳng cho tất cả các doanh nghiệp. Điều này là đặc biệt quan trọng đối với các nước chuyển đổi đang tiến tới kinh tế thị trường đầy đủ, hiện đại và hội nhập.
Bảng 1. Cơ quan chủ sở hữu theo mô hình tập trung
|
Quốc gia |
Tên gọi |
Đơn vị quản lý |
|
1. Mô hình cơ quan nhà nước |
||
|
1.1. Bộ (Ownership ministries) |
||
|
Indonesia |
Ministry of State Enterprises |
Bộ DNNN |
|
1.2. Đơn vị thuộc Bộ (Ownership departments in a ministry) |
||
|
Phần Lan |
Ownership Steering Department |
Văn phòng Chính phủ |
|
Pháp |
Agence des Participations de l’Etat |
Bộ Kinh tế Tài chính |
|
Na Uy |
Ownership Department |
Bộ Công thương |
|
Ba Lan |
Department of Ownership Supervision |
Bộ Tài chính |
|
Nam Phi |
Department of Public Enterprises |
Bộ Tài chính |
|
Anh |
Shareholder Executive |
Bộ KD đổi mới và kỹ năng |
|
1.3. Cơ quan chủ sở hữu độc lập (Ownership agencies) |
||
|
Trung Quốc |
State-Owned Assets Supervision and Administration Commission |
Chính phủ |
|
2. Mô hình công ty |
||
|
Bhutan |
Druk Holding and Investments |
Bộ Tài chính |
|
Hungary |
State Holding Company |
Hội đồng nắm vốn quốc gia |
|
Malaysia |
Khazanah Nasional |
Bộ Tài chính |
|
Peru |
Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado Holding company |
Bộ Tài chính |
|
Singapore |
Temasek Holdings |
Bộ Tài chính |
Nguồn: WB (2014)
4.1. Kinh nghiệm của Trung Quốc
Chính phủ Trung Quốc xây dựng mô hình quản lý tài sản nhà nước tập trung thông qua việc thiết lập hệ thống Ủy ban Quản lý và Giám sát tài sản nhà nước (SASAC) ở cả cấp Trung ương và các địa phương. SASAC được thành lập tháng 3/2003 với tư cách là cơ quan cấp bộ đặc biệt thuộc Chính phủ Trung Quốc. Nhiệm vụ chính của SASAC vừa là đại diện chủ sở hữu của các DNNN, hoặc cổ đông nhà nước của các doanh nghiệp có vốn nhà nước, vừa giám sát để giải quyết các vấn đề trong hoạt động hàng ngày tại các DNNN, tập đoàn kinh tế nhà nước trên 3 lĩnh vực: giám sát về nhân sự chủ chốt, giám sát các vấn đề trọng yếu của doanh nghiệp và giám sát tài sản nhà nước tại doanh nghiệp. Ủy ban là cơ quan đặc biệt trực thuộc Quốc vụ viện (Chính phủ) có 21 Cục và 20 đơn vị trực thuộc, quản lý 196 tập đoàn, tổng công ty nhà nước. Sau quá trình tái cơ cấu và sắp xếp doanh nghiệp, hiện nay còn 119 doanh nghiệp (không gồm các ngân hàng thương mại nhà nước) do SASAC trực tiếp quản lý với tổng tài sản khoảng 26.000 tỷ NDT. Bên cạnh đó, Chính phủ Trung Quốc cũng đã thành lập một số công ty để thực hiện hoạt động đầu tư và kinh doanh vốn và tài sản của Nhà nước với mục tiêu lợi nhuận như: CIC; NSSF; SAFE.
Thể chế quản lý vốn nhà nước đối với SASAC: Là một cơ quan đặc biệt hoạt động theo cơ chế cấp Bộ, trực thuộc Chính phủ, khác với các cơ quan hành chính, SASAC được giao 9 nhiệm vụ thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp và giám sát tài sản nhà nước ở Trung ương và địa phương (theo sự phân cấp). SASAC được thành lập và hoạt động theo Luật Công ty và Điều lệ giám sát và quản lý tài sản nhà nước tại các DN. Việc thành lập SASAC giúp cho hệ thống giám sát và quản lý tài sản của Nhà nước được quy về một mối, tương đối độc lập và trực thuộc Chính phủ, giúp Chính phủ thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu, thúc đẩy cải cách DNNN, làm cho doanh nghiệp tự chủ trong kinh doanh, tự chịu trách nhiệm, thực hiện bảo toàn và làm tăng giá trị của tài sản Nhà nước.
Hạn chế: Do là một cơ quan hành chính thực hiện việc quản lý doanh nghiệp, mô hình vận hành của SASAC không tuân theo cơ chế thị trường nên đã dẫn đến không ít những hạn chế về hiệu quả quản trị doanh nghiệp. SASAC không có báo cáo tài chính riêng và không công khai, minh bạch thông tin hoạt động như mô hình các doanh nghiệp nên không có tiêu chí để đánh giá hiệu quả hoạt động của tổ chức này. SASAC thiếu tự chủ trong lựa chọn người lãnh đạo đứng đầu các DNNN và chế độ đãi ngộ dẫn đến hạn chế trong bộ máy nhân sự quản lý. Trong mô hình hoạt động của SASAC tồn tại mối quan hệ cộng sinh giữa SASAC với các DNNN và tập đoàn kinh tế lớn. SASAC có xu hướng bảo hộ cho cho các DNNN duy trì sức mạnh độc quyền và ngày càng mở rộng hơn để gia tăng tầm ảnh hưởng của mình. Với sự tồn tại của SASAC, các DNNN độc quyền chậm thay đổi khi mà họ vẫn tiếp tục được hưởng ưu đãi từ những nguồn lực có lợi cho mình và như vậy, các DNNN và các doanh nghiệp khối tư nhân không thể cạnh tranh trên một sân chơi bình đẳng (Huy Nguyên, 2016). Một ví dụ điển hình là năm 2009, khi Bộ Thương mại cảnh báo kế hoạch sáp nhập China Unicom và China Netcom (2 doanh nghiệp đầu ngành về viễn thông do SASAC quản lý) sẽ vi phạm luật chống độc quyền, SASAC đã nhanh chóng giải vây cho 2 doanh nghiệp của mình bằng lý luận rằng, việc sáp nhập và tái cấu trúc các DNNN không nằm dưới sự chi phối của luật chống điều hành của Bộ Thương mại. Ngoài ra, SASAC cũng bị đánh giá là chưa làm tốt chức năng tái cơ cấu các ngành kinh tế khi chưa kiểm soát được tỷ lệ đầu tư ngoài ngành của các DNNN do mình quản lý. Theo số liệu của Bộ Tài chính Trung Quốc, kể từ sau khi thành lập SASAC (năm 2003) đến năm 2011, tỷ lệ phân bổ tài sản của DNNN vào các ngành chiến lược đã giảm từ 56% xuống còn 51%, trong khi đó tỷ lệ đầu tư tài sản vào các ngành nghề không chiến lược tăng lên từ 44% lên 49%.
Do những hạn chế nội tại của mô hình hoạt động hiện nay, việc cải tổ SASAC được đặt ra như một yêu cầu tất yếu trong một chuỗi các nhiệm vụ cải cách DNNN ở Trung Quốc. Cuối năm 2015, Chính phủ Trung Quốc đã ban hành một số định hướng thúc đẩy cải cách DNNN, trong đó đặt ra yêu cầu tăng cường quyền tự quyết cho Ban điều hành các DNNN, bãi bỏ việc can thiệp hành chính của chính quyền. Đặc biệt, tách biệt 2 chức năng quản lý vốn nhà nước và chức năng quản trị doanh nghiệp, thông qua mô hình 2 nhóm công ty: nhóm các doanh nghiệp vì mục tiêu công ích, an ninh quốc phòng (các công ty điều hành vốn nhà nước) và nhóm các doanh nghiệp hoạt động trên nguyên tắc thị trường và vì mục tiêu kinh doanh thương mại thuần túy, từ đó gia tăng vốn nhà nước và thúc đẩy nền kinh tế (các công ty đầu tư vốn nhà nước). Tiến tới, SASAC sẽ chỉ còn là cơ quan hoạch định chiến lược và chính sách cho hệ thống mà sẽ không trực tiếp can thiệp vào các hoạt động của doanh nghiệp.
4.2. Kinh nghiệm của Hàn Quốc
Chaebol không phải là các doanh nghiệp nhà nước mà là công ty lớn thuộc sở hữu của gia đình ở Hàn Quốc được nhà nước hỗ trợ, hậu thuẫn mạnh mẽ trong quá trình phát triển nhằm thực hiện chiến lược kinh tế quốc gia theo hướng xuất khẩu và đồng thời thay thế hàng nhập khẩu. Sự hợp tác giữa chính phủ với các Chaebol đã đóng vai trò quan trọng trong tăng trưởng kinh tế và tạo nên những thành công đáng kinh ngạc của Hàn Quốc do đó nghiên cứu thể chế đối với các Chaebol có giá trị tham khảo quan trọng đối với việc thành lập cơ quan quản lý vốn nhà nước tại DNNN.
Thể chế quản lý vốn nhà nước đối với Chaebol: Chính phủ Hàn Quốc đã cho các Chaebol vay nhiều khoản với lãi suất ưu đãi thấp, với thời gian dài để thực hiện chiến lược xuất khẩu của quốc gia. Khi kinh tế thế giới khủng hoảng năm 1979 cùng với sự phát triển tràn lan vào các ngành kinh tế mũi nhọn đã ảnh hưởng sự tăng trưởng kinh tế vĩ mô và quá trình phát triển bền vững, nhiều Chaebol không có khả năng trả nợ.Đứng trước tình huống đó, Chính phủ Hàn Quốc đã quyết định thực hiện tái cấu trúc các tập đoàn (cheabol) bằng những chính sách cứng rắn với những nội dung chủ yếu như sau: (i) Xác lập và khống chế các tỷ lệ tài chính nhằm bảo đảm an toàn tài chính cho tập đoàn. Trong đó tỷ lệ nợ vay trên vốn sở hữu không quá 2 lần; (ii) Không cho phép công ty mẹ bảo lãnh nợ cho công ty con thuộc tập đoàn; (iii) cấm các Chaebol sở hữu các công ty tài chính phi ngân hàng; (iv) Minh bạch hóa quản lý bằng cách công bố các báo cáo tài chính, thông tin tài chính và thông tin kinh doanh; (v) Tập trung vào ngành nghề chính nhằm tăng sức cạnh tranh ở tầm toàn cầu; (vi) Quy trách nhiệm cá nhân các lãnh đạo gia đình Chaebol trong việc điều hành và lãnh đạo tập đoàn; (vii) Gia tăng quyền hạn cho cổ đông thiểu số, đây là biện pháp giám sát và kiểm soát hữu hiệu hơn đối với các tập đoàn; (viii) Khống chế đầu tư vào các công ty thành viên và cấm một số giao dịch giữa các công ty thành viên với nhau; (ix) Nghiêm cấm các hình thức hối lộ, các hình thức tác động lên quá trình ra quyết định chính sách.
Công cuộc cải cách đã làm thay đổi bộ mặt doanh nghiệp ở Hàn Quốc. Một số Chaebol bị phá sản, bị chia cắt thành một số công ty và bị bán riêng rẽ. Cấu trúc của Chaebol trở nên nhẹ nhàng hơn, có khả năng đáp ứng linh hoạt và hiệu quả hơn với những yêu cầu của nền kinh tế toàn cầu hóa. Hàn Quốc áp dụng mô hình cải cách trên với sự tham gia của 5 chủ thể chính là Quốc hội, Tổng thống, Bộ quản lý ngành, Bộ chiến lược và tài chính, Ủy ban điều hành tổng công ty nhà nước và Ủy ban đánh giá hoạt động các tổng công ty nhà nước. Hai ủy ban này được thành lập để đảm bảo tính khách quan, độc lập và giảm ảnh hưởng của các cơ quan hành chính nhà nước trong quá trình triển khai thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu.
4.3. Kinh nghiệm của Singapore
Temasek (Singapore) là tổ chức kinh doanh vốn đầu tư nhà nước hoạt động dưới hình thức doanh nghiệp, là công cụ thực hiện hiệu quả hoạt động đầu tư, kinh doanh của Chính phủ Singapore. Temasek Holdings được thành lập năm 1974 trực thuộc Bộ Tài Chính với giá trị thị trường thời điểm đó là 70 tỷ đô la Singapore (SGD), đến năm 2006 là 112 tỷ và tính đến 31/3/2016, tổng giá trị tài sản của Temasek đã đạt 242 tỷ SGD, tăng gấp đôi trong vòng 10 năm.
Thể chế quản lý vốn nhà nước đối với Temasek: Tại Singapore, Temasek cùng với Tổng công ty Đầu tư vốn của Chính phủ (CIIC) được Chính phủ Singapore cấp vốn để đầu tư vào các doanh nghiệp khác. Việc cấp vốn cho hai doanh nghiệp này được thực hiện thông qua Bộ Tài chính trên cơ sở dự toán đầu tư vốn đã được Quốc hội phê chuẩn. Để thực hiện hiệu quả chức năng quản lý phần vốn thuộc sở hữu của Chính phủ đầu tư tại các DN, Temasek cũng rất chú trọng việc bổ nhiệm nhân sự của mình tại Hội đồng quản trị các công ty có vốn góp của Chính phủ nhằm tăng cường khả năng quản trị hoặc giám sát hoạt động của các công ty thành viên, hướng hoạt động của các công ty này phù hợp với chiến lược phát triển của tập đoàn. Tùy thuộc tỷ lệ đầu tư nắm vốn, Temasek thực hiện các quyền của chủ sở hữu trong quản trị và giám sát hoạt động công ty, quyết định nhân sự chủ chốt, phê duyệt phương án đầu tư hoặc kinh doanh khác nhau với tư cách là một cổ đông hoặc người góp vốn vào công ty.
Ngoài đặc điểm là tập đoàn do Nhà nước đầu tư vốn, Temasek hoạt động như một tập đoàn tư nhân và được khẳng định là một nhà đầu tư và một cổ đông năng động. Những ưu thế về thể chế pháp trị minh bạch, cơ chế thị trường hiện đại, cộng với tính kỹ trị và tính chuyên nghiệp cao, đã tạo điều kiện cho Temasek phát triển, uy tín ngày càng cao trong cộng đồng kinh doanh và tài chính, không chỉ trong nước mà còn vươn ra toàn cầu. Phương thức đầu tư của Temasek chủ yếu thông qua mua cổ phần các công ty kinh doanh dựa trên tầm nhìn, năng lực thẩm định và kỹ năng giao dịch đàm phán chuyên sâu. Tổng danh mục vốn đầu tư của Temasek đến 31/3/2014 là 223 tỷ đô la Singapore, tăng hơn 2 lần so với năm 2004 (90 tỷ đô la Singapore). 31% số vốn được đầu tư tại Singapore, 41% tại các nước châu Á (riêng Trung Quốc là 25%) và 28% là tại các khu vực khác trên toàn thế giới.
Thể chế quản lý vốn nhà nước tại Temasek có những bài học kinh nghiệm quý báu trong việc quản lý và tổ chức kinh doanh vốn đầu tư của nhà nước sau:
(i) Tôn trọng nguyên tắc thị trường, giảm thiểu can thiệp và ảnh hưởng từ Chính phủ: Temasek được quyền tự quyết các hoạt động đầu tư, không bị giới hạn lĩnh vực, được quyền quyết định đầu tư hay thoái vốn cổ phần tại công ty nào đó, miễn là các hoạt động đó không làm giảm giá trị tài sản dự trữ quá khứ của nhà nước (đã được xác định). Vai trò của nhà nước ở đây chỉ liên quan đến phần giá trị tài sản (past reserve) đã được xác định trước, tức là Thủ tướng chỉ can thiệp đối với các hoạt động đầu tư làm giảm giá trị tài sản nhà nước đã xác định này, hoặc tham gia vào việc bổ nhiệm các chức danh trong công ty. Với cơ chế này, mọi hoạt động của Temasek đều tuân theo nguyên tắc thị trường, giá trị tài sản của Temasek cũng định giá theo thị trường. Chẳng hạn năm 2009, do ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, giá trị thị trường của Temasek giảm xuống còn 130 tỷ SGD so với 185 tỷ SGD vào năm 2008. Tuy nhiên, giá trị tài sản quốc gia vẫn không bị ảnh hưởng.
(ii) Đảm bảo nguyên tắc minh bạch, công khai thông tin tài chính: Theo luật pháp, Temasek được quyền miễn trừ công khai tài chính. Tuy nhiên, do hoạt động theo nguyên tắc thị trường, nên các thông tin của Temasek được kiểm toán và công khai cũng là điều tất yếu. Ngoài ra, Temasek đã lựa chọn công bố kết quả kinh doanh hàng năm được kiểm toán cũng như danh mục đầu tư, lợi nhuận cổ đông, cơ chế đầu tư, quản trị điều hành, định hướng và mục tiêu đầu tư kinh doanh, danh mục tài sản đầu tư và nhiều thông tin khác. Mức độ công khai tài chính của Temasek vượt trội so với chuẩn mực được yêu cầu. Temasek được các công ty kiểm toán quốc tế thẩm định và được đánh giá xếp hạng bởi các công ty xếp hạng quốc tế, là một trong số ít các công ty được xếp hạng AAA theo đánh giá của Standard & Poors và AAA theo Moody’s.
(iii) Trách nhiệm giải trình cao của người thực hiện: Bộ máy quản trị của Temasek là các thành viên độc lập, thuộc mọi tầng lớp, ngành nghề khác nhau, ở trong nước hoặc nước ngoài, đến từ cả khu vực công và tư. Temasek có thể thuê cả các chính trị gia về hưu trong vai trò quản lý giám sát mà không tham gia điều hành hoạt động công ty. Với sự đa dạng của ban điều hành, Temasek có thể tránh được rủi ro về lợi ích nhóm. Ngoài ra với quyền tự quyết trong kinh doanh, Temasek không bị chi phối bởi nhóm chính trị gia hoặc chính phủ. Các thành viên trong bộ máy quản trị cũng tự chịu trách nhiệm đối với các quyết định điều hành của mình. Về vai trò của Temasek đối với các công ty nhà nước mà Temasek nắm giữ cổ phần (một công ty được coi là thuộc sở hữu nhà nước nếu tỷ lệ mà Temasek nắm giữ là trên 20%). Temasek không tham gia vào các hoạt động đầu tư của các công ty này mà chỉ thực hiện vai trò hỗ trợ đào tạo, giúp các doanh nghiệp nâng cao chất lượng quản trị và đội ngũ nhân viên với chuyên môn cao, hỗ trợ về mặt quản trị doanh nghiệp và đào tạo nhân lực. Điều này cũng loại bỏ được xung đột lợi ích trong các quyết định đầu tư hoặc thoái vốn tại công ty mà Temasek nắm giữ cổ phần.
4.4. Kinh nghiệm của Indonesia
Tại Indonesia, trước đây việc quản lý DNNN được phân chia giữa Bộ Tài chính và Bộ quản lý ngành. Trong đó, Bộ Tài chính được giao quyền quyết định những vấn đề có liên quan đến tài chính của DNNN, còn bộ chuyên ngành kỹ thuật được giao quyền quản lý các vấn đề liên quan đến hoạt động của DNNN. Mặc dù đã có sự phân định nhất định về quyền, trách nhiệm giữa Bộ Tài chính và bộ chuyên ngành kỹ thuật, nhưng vẫn tồn tại nhiều chồng chéo, trùng lắp trong thực hiện quyền, trách nhiệm giữa hai bộ này do các vấn đề tài chính và hoạt động của doanh nghiệp có quan hệ chặt chẽ với nhau. Đến năm 2001, Bộ Đầu tư và Phát triển DNNN được khôi phục và năm 2004 được đổi tên thành Bộ DNNN. Việc thành lập Bộ DNNN nhằm khắc phục những yếu kém trong quản lý, giám sát DNNN; đảm bảo phát triển các DNNN một cách chuyên nghiệp để tăng giá trị của DNNN; quản trị hiện đại, phù hợp với thông lệ quốc tế; góp phần tăng tỷ trọng đóng góp của Nhà nước cho nền kinh tế quốc dân. Bộ DNNN thành lập Quỹ đầu tư để huy động nguồn vốn trong và ngoài nước trực tiếp tham gia vào quá trình cổ phần hóa (vốn mồi) và đầu tư vào các ngành, lĩnh vực thực hiện chiến lược phát triển kinh tế của Quốc gia. Bộ DNNN được giao thực hiện các chức năng, nhiệm vụ đại diện của Chính phủ tại các DNNN, điều phối quản lý DNNN và hỗ trợ Tổng thống trong việc ban hành các chính sách trong quản lý DNNN.
4.5. Kinh nghiệm của Malaysia
Khazanah là tổ chức đầu tư vốn nhà nước có cơ cấu gồm công ty mẹ (Khazanah Nasional Berhad), các công ty con và các công ty có cổ phần, vốn góp của công ty mẹ. Khazanah Nasional Berhad được giao thực hiện các chức năng, nhiệm vụ: quản lý các khoản vốn đầu tư do Chính phủ Malaysia giao; thực hiện các khoản đầu tư mới trong các ngành, lĩnh vực mang tính chiến lược, lĩnh vực công nghệ cao và tìm kiếm các khoản đầu tư chiến lược ở nước ngoài; quản lý có hiệu quả vốn, tài sản của Chính phủ Malaysia tại các doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp khác (trừ Tập đoàn Petronas và một số DNNN do Chính phủ trực tiếp quản lý). Hiện nay, Khazanah Nasional Berhad là cổ đông chi phối của 9 công ty chiến lược quốc gia: Tenaga Nasional, Telekom Malaysia, Proton, Tập đoàn UEM, Plus, Ngân hàng RHB, Malaysia Airports, PMB và Malaysia Airlines. Khazanah cũng là nhà đầu tư chủ yếu trong các ngành, lĩnh vực chiến lược như: cơ sở hạ tầng, dịch vụ công cộng, dịch vụ tài chính, hàng không, công nghệ và truyền thông. Các tài sản do Công ty quản lý có giá trị khoảng trên 50 tỷ Ringit (tương đương khoảng 12 tỷ USD). Các công ty mà Khazanah Nasional Berhad là cổ đông đa số có nguồn vốn trên 200 tỷ Ringit, chiếm 1/3 thị trường vốn của Malaysia.
5. Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam
Từ kinh nghiệm của các nước trong thực hiện mô hình cơ quan quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm chung trong việc xây dựng và thực hiện hiệu quả mô hình này tại Việt Nam:
Thứ nhất, không có mô hình tối ưu nào có thể áp dụng được cho tất cả các nước. Tùy theo quy mô, tính chất, vị trí, vai trò, số lượng DNNN và tình hình cụ thể, mỗi nước cần thiết lập mô hình cho phù hợp với từng giai đoạn phát triển của mình theo những yêu cầu và mục tiêu phát triển của từng giai đoạn.
Thứ hai, xây dựng mô hình đại diện chủ sở hữu cần thống nhất, tách bạch chức năng chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước nhằm tăng cường chuyên nghiệp hóa, hiệu quả quản lý của các cơ quan nhà nước và tạo bình đẳng giữa các loại hình DN; các chính sách điều tiết thị trường không bị chi phối bởi lợi ích ngành và DNNN. Tập trung một đầu mối xác định rõ trách nhiệm của cơ quan chuyên trách và các bộ, ngành đối với hiệu quả hoạt động của DNNN có trách nhiệm giải trình độc lập, đủ nguồn lực và năng lực thực hiện nhiệm vụ được cụ thể hóa bằng luật và nghị định.
Thứ ba, cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước tại DN không nên bao gồm các ngân hàng thương mại và tổ chức tài chính. Số lượng DN do cơ quan đại diện chủ sở hữu ở mức độ vừa phải để phù hợp với năng lực quản lý, giám sát và có thể tập trung nguồn lực quản lý được tốt.
Thứ tư, để khắc phục hạn chế của cơ quan quản lý hành chính của chủ sở hữu, cơ quan đại diện chủ sở hữu tập trung cần thiết có các quỹ đầu tư tài chính vì mục tiêu lợi nhuận (thực hiện mục tiêu phát triển DN, ngành và lĩnh vực hiệu quả) và quỹ đầu tư quốc gia (thực hiện mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế của quốc gia). Nguồn đầu tư được tích tụ từ thực hiện bán vốn nhà nước và lợi nhuận và từ cổ phần hóa của DNNN.
Thứ năm, việc đổi mới mô hình tổ chức thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với DN ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của các cơ quan đang thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước tại DNNN nên hầu hết các nước cũng thực hiện giải pháp thận trọng từng bước từ mô hình bộ chủ quản sang mô hình phối hợp giữa bộ chủ quản và các bộ khác và tiến tới mô hình tập trung. Cần có quyết tâm của cả hệ thống chính trị và nguyên tắc thực hiện nhất quán là đặt mục tiêu lợi ích quốc gia, dân tộc lên trên hết.
Thứ sáu, Nhà nước cần xác định rõ những lĩnh vực cần nắm giữ 100% vốn, lĩnh vực giữ cổ phần chi phối và lĩnh vực không cần nắm giữ làm mục tiêu, định hướng sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN. Mức độ quản lý, giám sát của Nhà nước phụ thuộc vào mức độ đầu tư vốn nhà nước nhiều hay ít, tính chất hoạt động của DN là công ích hay kinh doanh vì mục tiêu lợi nhuận;
Thứ bảy, Quốc hội, Chính phủ và các bộ, cơ quan ngang bộ... là các chủ thể thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước ở các mức độ khác nhau và có sự phân cấp. Cơ chế giám sát chủ yếu thông qua thực hiện chế độ báo cáo và minh bạch hoá thông tin. Để đảm bảo việc giám sát có hiệu quả phần vốn nhà nước tại DN và nâng cao quyền tự chủ của DN, Chính phủ cần xây dựng một khung khổ pháp lý với các quy định rõ ràng, minh bạch, làm cơ sở cho quản lý và giám sát phần vốn nhà nước tại các DN được hiệu quả, xây dựng các chỉ tiêu để quản lý kết quả hoạt động kinh doanh của DN và phù hợp với nhiều loại hình DN khác nhau.
Thứ tám, kinh nghiệm thực tiễn cho thấy khi chuyển đổi sang mô hình mới cần thúc đẩy cơ cấu lại và cải cách quản lý DNNN. Thực hiện một cách đồng bộ đổi mới mô hình với giải pháp đổi mới cơ chế quản lý và giám sát, quản trị DN theo chuẩn mực kinh tế thị trường và thông lệ quốc tế.
Thứ chín, cần chú trọng công tác cán bộ, nhất là cán bộ lãnh đạo các cơ quan chuyên trách và các DN lớn.
- Kết luận
Từ kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn tại Việt Nam cho thấy những hạn chế của mô hình thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu hiện nay tại Việt Nam cần được khắc phục bằng việc hình thành một cơ quan đại diện chủ sở hữu chuyên trách chuyên nghiệp và có trách nhiệm giải trình đầy đủ. Mô hình cơ quan đại diện chủ sở hữu chuyên trách cũng tạo thuận lợi hơn cho việc áp dụng các nguyên tắc quản trị tốt theo thông lệ quốc tế để nâng cao hiệu lực quản trị doanh nghiệp nhà nước ở nước ta, trước hết là Nguyên tắc quản trị doanh nghiệp nhà nước của Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế OECD mà hiện nay đang áp dụng ở trên 60 nền kinh tế hàng đầu thế giới. Tuy chưa thể nói trước được hiệu quả hoạt động của khu vực DNNN như thế nào khi thành lập Ủy ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, nhưng chắc chắn, mô hình quản lý các DNNN theo hướng cũ, kém hiệu quả sẽ chấm dứt để chuyển sang một mô hình mới, kỳ vọng sẽ tốt hơn, hiệu quả của DNNN được nâng cao hơn. Việc thành lập Ủy ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp được kỳ vọng sẽ tạo cơ hội cho Việt Nam cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh, thu hút FDI và kích thích DN tư nhân phát triển./.
Tài liệu tham khảo
- Bajona, Claustre and Tianshu (2004), “China’s WTO Accession and Its Effect on State-Owned Enterprises”, East-West Center, Economic Study Area, Economic Study Area Working Papers: 70.
- Chính phủ (2018), Nghị quyết số 09/NQ-CPngày 03 tháng 02 năm 2018 của Chính phủ Nghị quyết số 09/NQ-CPngày 03 tháng 02 năm 2018 của Chính phủ về thành lập Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp
- Chính phủ (2018), Nghị định số 131/2018/NĐ-CP ngày 29/9/2018 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
- Chung, H.Lee (2005), “The Political Economy of Institutional Reform in Korea”, Journal of the Asia Pacific Economy, 8/2005
- Đảng Cộng sản Việt Nam (2017), Nghị quyết số 12-NQ/TW Khóa XII
- Huy Nguyên (2016), Kinh nghiệm các nước về mô hình quản lý vốn nhà nước, https://tinnhanhchungkhoan.vn/dau-tu/kinh-nghiem-cac-nuoc-ve-mo-hinh-quan-von-nha-nuoc-159658.html
- OECD (2005), Hướng dẫn của OECD về Quản trị công ty trong DNNN.
- OECD (2015), Hướng dẫn của OECD về Quản trị công ty trong DNNN.
- Quốc hội (2013), Hiến pháp nước CHXHCNVN
- Quốc hội (2014), Luật Tổ chức Quốc hội
- Quốc hội (2015), Luật Tổ chức Chính phủ
- Quốc hội (2015), Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2015
13.Quốc hội (2018), Báo cáo số 16/BC-ĐGS ngày 25/5/2018 báo cáo kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp và cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2011-2016
- Viện nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương (2015), Doanh nghiệp nhà nước và méo mó thị trường, NXB Tài chính, Hà Nội.
- Nguyễn Quang Thuấn (2017), Cải cách doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam sau 30 năm đổi mới: Thực trạng và Giải pháp, NXB Chính trị Quốc gia sự thật, Hà Nội.
- Unicon (2013), Báo cáo so sánh kinh nghiệm trên thế giới về quản lý vốn nhà nước dành cho Ngân hàng phát triển Châu Á và Bộ Tài chính, Dự án Hỗ trợ nâng cao năng lực Chương trình Cải cách DNNN và hỗ trợ quản trị công ty.
- World Bank (2014), Tính Minh bạch của Doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam, Thực trạng và ý tưởng cải cách, Báo cáo chính sách, Hà Nội.
- Xie Xuejun (2006), “WTO Rules on State-Owned Enterprises and Implications for Chinese SOE Reforms in China and the vWTO: Some Reflection”, edited by E.Mrudula and P.RaJu: ICFAI University Press.
[1] Văn phòng Quốc hội, Email: Địa chỉ email này đang được bảo vệ từ spam bots. Bạn cần bật JavaScript để xem nó.