CHI PHÍ VÀ LỢI ÍCH TỪ CÁC HIỆP ĐỊNH ĐẦU TƯ QUỐC TẾ - TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ THỰC TIỄN TẠI VIỆT NAM

CHI PHÍ VÀ LỢI ÍCH TỪ CÁC HIỆP ĐỊNH ĐẦU TƯ QUỐC TẾ - TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ THỰC TIỄN TẠI VIỆT NAM

Lê Hà Trang[1]

Tóm tắt

Trong xu hướng hội nhập kinh tế quốc tế, việc xem xét một cách chiến lược những ưu điểm và nhược điểm của các hiệp định đầu tư quốc tế (IIA) ngày càng trở thành một vấn đề đáng quan tâm tại hầu hết các quốc gia, đặc biệt là các quốc gia đang phát triển như Việt Nam. Bằng cách sử dụng phương pháp tổng hợp và phân tích các cơ sở dữ liệu và nghiên cứu thực nghiệm hiện có, bài viết nhằm cung cấp tổng quan các nghiên cứu về chi phí và lợi ích của các IIA nói chung và thực tiễn vấn đề này tại Việt Nam. Các kết quả nghiên cứu tính đến hiện tại cho thấy lợi ích ròng của việc ký kết các IIA là thấp hơn so với kỳ vọng. Tại Việt Nam, IIA thể hiện hiệu quả trong thu hút FDI và những tổn thất có thể định lượng được phát sinh từ các IIA hiện có là chưa nhiều nhưng dự báo sẽ gia tăng trong thời gian sắp tới.

Abstract

In the trend of international economic integration, the strategic consideration of the advantages and disadvantages of the International Investment Agreements (IIA) has become a concern for countries across the world, especially developing countries like Vietnam. By synthesising and analyzing existing databases and empirical research, the article aims to provide an overview of the studies on the costs and benefits of IIA and practice of this issue in Vietnam.The current research results show that the net benefits of IIAs are lower than expected. In Vietnam, IIAs have positive effect on attracting FDI and the quantifiable losses caused by existing IIAs are not much but expected to increase in the near future.

Từ khóa: Chi phí và lợi ích, FDI, Hiệp định đầu tư quốc tế, Việt Nam.

Key words: Costs & benefits, FDI, International Investment Agreements, Vietnam.

JEL code: F21, F53

1. Đặt vấn đề

            Hiệp định đầu tư quốc tế (International Investment Agreements - IIA) là một loại thỏa thuận giữa các quốc gia đề cập và điều chỉnh nhiều vấn đề liên quan đến đầu tư quốc tế với mục tiêu bảo vệ, thúc đẩy và tự do hóa các hoạt động đầu tư. IIA có thể được chia làm hai loại bao gồm các hiệp định đầu tư thuần túy, thường biểu hiện dưới hình thức các hiệp định đầu tư song phương (Bilateral Investment Treaty - BIT) và các hiệp định quốc tế khác có điều khoản liên quan tới đầu tư (Treaties with Investment Provisions - TIP).

            Theo UNCTAD, thế giới hiện có 3.319 IIA đã được ký kết (2932 BIT và 387 TIP), trong đó 2.659 hiệp định đã đi vào hiệu lực. Năm 2017, lần đầu tiên thế giới chứng kiến số lượng IIA bị chấm dứt hiệu lực (55 IIA) vượt quá số IIA mới được ký kết (35) và IIA mới có hiệu lực (23) (Hình 1). Thực tế này một phần là do các BIT đang dần được bổ sung và thay thế bởi các hiệp định quốc tế đa phương có điều khoản liên quan tới đầu tư, ví dụ như CFTA, CPTPP, CCIA và hàng loạt FTA (Free Trade Agreement) khác. Việt Nam cũng không nằm ngoài xu thế này.

Hình 1. Số lượng IIA mới ký kết, có hiệu lực, và chấm dứt hiệu lực giai đoạn 2008 - 2018

Nguồn: UNCTAD, IIA Navigator

            Tính đến hết năm 2018, Việt Nam đã ký kết tổng cộng 84 IIA (61 BIT và 23 TIP), trong đó 49 BIT và 18 TIP đã có hiệu lực (Hình 2). Giai đoạn gần đây (2015-2018), chính phủ chưa ký thêm bất cứ một BIT nào mà chủ yếu tham gia vào các thỏa thuận kinh tế song phương/đa phương như EAEU – Việt Nam FTA, Hàn Quốc - Việt Nam FTA, EVFTA, CPTPP… Các IIA thế hệ mới này dù được kỳ vọng sẽ giúp Việt Nam tăng cường thu hút dòng vốn quốc tế nhưng đi kèm với đó là những rủi ro từ các điều khoản mở rộng ưu đãi đối với nhà đầu tư và cho phép nhà đầu tư nước ngoài trực tiếp khởi kiện chính phủ. Để có thể tận dụng FDI một cách bền vững và hạn chế những chi phí tiềm tàng từ IIA, Việt Nam cần phải xem xét và đánh giá một cách cẩn trọng tất cả những chi phí và lợi ích mà các thỏa thuận đã được ký kết mang lại, từ đó tiếp tục định hướng cho các thỏa thuận sẽ được xúc tiến trong tương lai. Vì vậy, mục tiêu chính của bài viết nhằm cung cấp tổng quan các nghiên cứu về chi phí và lợi ích của IIA trên thế giới cũng như tại Việt Nam hiện nay. Từ những nghiên cứu hiện có, bài viết sẽ đưa ra một vài đánh giá sơ bộ về thực tiễn vấn đề tại Việt Nam và những triển vọng nghiên cứu tiếp theo.

Hình 2. Số lượng IIA được ký kết của Việt Nam giai đoạn 1990 - 2018

Nguồn: UNCTAD, IIA Navigator

2. Tổng quan nghiên cứu về lợi ích và chi phí của IIA

            Các IIA đầu tiên trên thế giới dưới hình thức BIT đã được ký kết vào năm 1959, nhưng phải đến những năm 1970-1980, tác động của các hiệp định này mới được đề cập nhiều trong các nghiên cứu học thuật (Sauvant & Sachs, 2009). Về lý thuyết IIA có thể tác động tới tất cả các bên ký kết bao gồm quốc gia đi và nhận đầu tư. Tuy nhiên trên thực tế, chi phí và lợi ích từ IIA thường được quan tâm và nhìn nhận nhiều hơn dưới góc độ quốc gia nhận đầu tư, đặc biệt là các quốc gia đang phát triển có nhu cầu thu hút vốn đầu tư nước ngoài. 

2.1 Lợi ích từ các IIA

2.1.1. Gia tăng dòng vốn đầu tư

            Xét một cách tổng quan, các IIA được kỳ vọng sẽ làm gia tăng cả dòng vốn vào và ra tại các nước đối tác. Do việc thu hút các dòng vốn đầu tư vào trong nước thường là mối quan tâm lớn hơn, nội dung trong mục này sẽ tập trung vào hai vấn đề: (1) tác động thu hút FDI của IIA và (2) hiệu quả của dòng FDI do IIA mang lại.

            (1) Tác động thu hút FDI của IIA

            Những nghiên cứu thực nghiệm tính tới hiện tại đưa tới bằng chứng hỗn hợp về tác động của IIA tới dòng FDI. Một đánh giá của UNCTAD (2014) về 35 nghiên cứu về tác động của IIA cho thấy đa số kết luận rằng các IIA có tác động tích cực đến vốn đầu tư nước ngoài (26 nghiên cứu), một số nghiên cứu còn lại đưa ra kết luận không rõ ràng về ảnh hưởng của IIA tới FDI. Tổng hợp của Bonitcha, Poulsen và Waibel (2017) về cơ bản đưa ra kết luận tương tự.

            Cụ thể, Büthe và Milner (2014) sử dụng bộ dữ liệu thời gian giai đoạn 1971-2007 tại 122 quốc gia, với biến độc lập là tỷ lệ FDI/GDP, kiểm định tác động của các hiệp đinh thương mại ưu đãi (PTA) đã có hiệu lực và PTA mới được ký kết. Bên cạnh đó, nghiên cứu còn mã hóa các điều khoản liên quan đến đầu tư trong PTA để làm rõ tác động của chúng tới FDI. Thông qua mô hình hiệu chỉnh sai số, Büthe và Milner (2014) đã tìm thấy ảnh hưởng tích cực của PTA đối với FDI, thêm vào đó, tác động của PTA đã có hiệu lực được chứng minh là rõ ràng hơn so với PTA mới được ký kết.

            Colen và cộng sự (2016) đã sử dụng mô hình tác động cố định với dữ liệu của 13 quốc gia Đông Âu và Liên Xô cũ giai đoạn 1994-2009 để nghiên cứu mối quan hệ giữa số lượng BIT và lượng FDI đầu tư vào từng lĩnh vực trong nền kinh tế. Kết quả nghiên cứu của họ cũng cho thấy ý nghĩa kinh tế và tác động tích cực giữa hai biến số này.

            Nhìn chung, các nghiên cứu về tác động thu hút FDI của IIA rất đa dạng, sử dụng nhiều mô hình kinh tế lượng khác nhau, với cách tiếp cận theo mối quan hệ đa phương hoặc song phương, nghiên cứu tổng FDI vào quốc gia hoặc theo từng lĩnh vực kinh tế, nghiên cứu dựa trên số lượng IIA hoặc tác động của từng điều khoản IIA tới FDI.

            Một số tác giả bên cạnh việc đánh giá tác động của IIA nói chung còn tìm ra sự khác biệt giữa hiệu quả của IIA thuần túy và IIA kết hợp. Một vài nghiên cứu đã đưa ra kết luận rằng các FTA với các điều khoản tự do hóa đầu tư có hiệu quả hơn trong việc thúc đẩy FDI hơn là BIT với các điều khoản tự do hóa tương đương (Berger và cộng sự, 2013). Điều này là do các cuộc đàm phán FTA thường thu hút nhiều sự chú ý của công chúng hơn so với các cuộc đàm phán BIT, có nghĩa là các nhà đầu tư có nhiều khả năng nhận thức được các quyền lợi mà họ sẽ được hưởng từ những thỏa thuận này. Manger (2009) giải thích rằng khi kết hợp đàm phán đồng thời các điều khoản liên quan tới thương mại và đầu tư thì sẽ tạo cơ hội lớn hơn cho vấn đề liên kết trong thỏa thuận, theo đó các bên nhà nước có thể đồng ý nhượng bộ trong một khía cạnh của thỏa thuận để đổi lấy lợi ích ở mục khác.

            (2) Hiệu quả của dòng FDI do IIA mang lại

            Đầu tư được bảo đảm bởi các IIA không nhất thiết có lợi cho quốc gia sở tại. Mặc dù trên lý thuyết, đầu tư quốc tế - đặc biệt là FDI - có thể tạo ra lợi ích trên diện rộng ở các nước nhận đầu tư trên các phương diện như tạo công ăn việc làm, chuyển giao vốn và công nghệ… nhưng những tác động tích cực đó không phải lúc nào cũng được hiện thực hóa. Trong một số bối cảnh nhất định, FDI có thể lấn át các doanh nghiệp trong nước, đóng góp vào sự bất bình đẳng, tham nhũng, tạo điều kiện cho việc trốn thuế, và gây tác động xấu tới môi trường.

            Một số nghiên cứu gần đây cho thấy các IIA rất hiệu quả trong việc thu hút đầu tư vào lĩnh vực khai thác và các lĩnh vực khác liên quan đến chi phí chìm cao (Colen và Guariso, 2014; Colen và cộng sự, 2016). Theo kết luận này, các IIA thường hấp dẫn các loại hình FDI mang lại ít giá trị gia tăng cho quốc gia nhận đầu tư. Bên cạnh đó, nhà đầu tư có thể sử dụng mối đe dọa từ các khiếu nại ISDS (Investors - State Dispute Settlement - tranh chấp giữa nhà đầu tư và nước sở tại) như một công cụ thương lượng để buộc quốc gia sở tại phải chấp nhận các dự án đầu tư (Johnson và cộng sự, 2018). Trong trường hợp như vậy, khoản đầu tư mới được phê duyệt thường không phải là loại hình FDI mang lại lợi ích ròng cho nước sở tại.

            Tóm lại, các nghiên cứu thực nghiệm cho thấy IIA có một số tác động tích cực đối với FDI vào các nước đang phát triển, mặc dù những tác động này không lớn đến mức khiến IIA trở thành một nhân tố quan trọng ảnh hưởng tới các quyết định đầu tư cơ bản. Thêm vào đó, các IIA dường như có hiệu quả trong việc thu hút vốn đầu tư vào khu vực khai thác hơn là vào khu vực sản xuất công nghệ cao, cho thấy lợi ích thực sự từ các thỏa thuận quốc tế này không hẳn lớn.

            Ngoài ra, định nghĩa đầu tư trong hầu hết các IIA là rất rộng, bao gồm cả các khoản vay nợ quốc tế và đầu tư gián tiếp, tuy nhiên cho đến nay, không có nghiên cứu cụ thể nào tìm cách đánh giá tác động của các IIA tới các khoản đầu tư ngoài FDI.

2.1.2. Tăng hiệu quả phân bổ nguồn lực

            Một lợi ích quan trọng khác của các IIA là việc cho phép các nhà đầu tư nước ngoài cạnh tranh trên một sân chơi bình đẳng với các nhà đầu tư trong nước, từ đó có thể dẫn đến các quyết định phân bổ nguồn lực hiệu quả hơn trong thị trường sản phẩm và dịch vụ tại quốc gia nhận đầu tư. Trong trường hợp này, FDI sẽ tạo ra lợi ích ròng. Ngược lại, nếu IIA trao đặc quyền cho các nhà đầu tư nước ngoài ngoài vượt quá quyền của các nhà đầu tư trong nước hoặc các nhà đầu tư từ nước thứ ba thì có thể sẽ khiến thị trường bị bóp méo và hoạt động kém hiệu quả.

            Một số nghiên cứu đã sử dụng các phương pháp thực nghiệm để kiểm tra giả thuyết rằng, trong trường hợp không có các IIA, các nhà đầu tư nước ngoài có bị phân biệt đối xử tại quốc gia sở tại hay không. Kết quả nghiên cứu cho thấy các nhà đầu tư nước ngoài thường

được đối xử tốt hơn so với các doanh nghiệp trong nước, tại cả các nước thu nhập thấp và trung bình. Hơn nữa, lợi thế chính trị của nhà đầu tư nước ngoài đặc biệt phổ biến ở các nước thu nhập thấp (Aisbett và Poulsen, 2016). Do đó việc tạo ra một sân chơi bình đẳng cho tất cả nhà đầu tư trong và ngoài nước thông qua IIA vẫn chỉ là một mục tiêu trên lý thuyết.

2.1.3. Phi chính trị hóa các tranh chấp đầu tư

            Các IIA, bằng cách cho phép các nhà đầu tư đưa ra yêu sách trực tiếp chống lại các quốc gia nhận đầu tư, đã phi chính trị hóa các tranh chấp đầu tư quốc tế. Lưu ý rằng, đây là cách sử dụng rất đặc biệt của thuật ngữ phi chính trị hóa. Một tranh chấp có thể bị phi chính trị hóa, theo nghĩa được giải quyết thông qua một cơ chế pháp lý thay vì thông qua đàm phán ngoại giao, nhưng vẫn có thể trở thành chủ đề tranh luận công khai hoặc tranh cãi chính trị.

            Theo quan điểm này, trong trường hợp không có một thỏa thuận đầu tư, quốc gia đi đầu tư sẽ phải tham gia vào các tranh chấp với quốc gia nhận đầu tư để bảo vệ quyền lợi cho nhà đầu tư của họ. Việc nâng cao các tranh chấp đầu tư lên cấp độ quốc gia làm tổn hại mối quan hệ ngoại giao và có thể ảnh hưởng tới các khía cạnh khác trong mối quan hệ kinh tế chính trị giữa các nước tham gia IIA. Điều khoản ISDS trong IIA cho phép các nhà đầu tư giải quyết tranh chấp với nước sở tại thông qua một cơ chế pháp lý trong đó quốc gia của nhà đầu tư không cần đóng vai trò gì.

            Từ góc độ của nước nhận đầu tư, việc phi chính trị hóa tranh chấp giúp bảo vệ quan hệ ngoại giao và giúp họ tránh khỏi các biện pháp trừng phạt chính trị hoặc kinh tế do chính phủ nước đi đầu tư áp đặt với lý do ngược đãi nhà đầu tư. Thêm vào đó, công ước về giải quyết tranh chấp đầu tư quốc tế (công ước ICSID - International Centre for Settlement of Investment Disputes convention) cũng cấm quốc gia đi đầu tư sử dụng các biện pháp bảo hộ thông qua ngoại giao khi một tranh chấp đã được nhà đầu tư của họ khởi xướng chống lại nhà nước sở tại theo công ước ICSID.

            Hiện nay vẫn còn rất ít nghiên cứu đề cập đến lợi ích phi chính trị hóa tranh chấp của IIA, các nghiên cứu đã được thực hiện chỉ ra rằng, cho dù một hiệp ước đầu tư có điều khoản ISDS hay không thì cũng không ảnh hưởng đến khả năng gây áp lực ngoại của quốc gia đi đầu tư trong các tranh chấp giữa chủ đầu tư và nước sở tại (Maurer, 2013; Gertz và cộng sự, 2018). Các cân nhắc ngoại giao luôn đóng vai trò cốt lõi trong việc giải quyết tranh chấp cho dù các công cụ pháp lý đều được cung cấp đầy đủ. Điều này khiến cho lợi ích từ việc phi chính trị hóa tranh chấp của IIA trở nên thiếu thực tế trong nhiều trường hợp.

2.2 Chi phí từ các IIA

2.2.1. Chi phí giải quyết tranh chấp

            Sự xuất hiện của điều khoản ISDS một mặt giúp phi chính trị hóa các tranh chấp liên quan tới đầu tư quốc tế nhưng mặt khác lại tạo thêm những gánh nặng chi phí cho các quốc gia bị đơn để giải quyết tranh chấp.

Hình 3. Các phán quyết trọng tài trong tranh chấp ISDS

Nguồn: UNCTAD, IDS Navigator

            Theo UNCTAD, tính đến hết năm 2018 có 942 vụ tranh chấp ISDS trong đó 332 vụ vẫn còn đang tiếp diễn. Giai đoạn 2013-2018, các tranh chấp ISDS co xu hướng lan rộng với trung bình 72 vụ kiện mỗi năm. Trong các vụ kiện đã có kết luận chính thức, 35,71% phán quyết có lợi cho quốc gia nhận đầu tư và 28,74% phán quyết có lợi cho nhà đầu tư, hầu hết số còn lại là các phán quyết hủy bỏ tranh chấp hoặc hòa giải (Hình 3). Hodgson (2014) đã ước tính rằng, phí pháp lý và chi phí cho hội đồng trọng tài mà mỗi bên tranh chấp phải gánh chịu trung bình vào khoảng 5 triệu USD cho một vụ kiện. Đối với một số vụ tranh chấp lớn, chi phí phápl ý và bồi thường phải trả có thể cao hơn nhiều lần (ví dụ: trong vụ tranh chấp Yukos, chi phí pháp lý của quốc gia bị đơn là 27 triệu USD).

            Trong trường hợp thắng kiện, chính phủ bị đơn thường gặp khó khăn trong việc đòi những khoản chi trả phí pháp lý từ bên thua kiện. Nếu nhà đầu tư nước ngoài từ chối hoặc không tự nguyện thanh toán, các quốc gia sở tại sẽ mất thêm chi phí và nguồn lực để giải quyết các bất đồng. Ngoài ra một số vụ kiện thực tế cho thấy, ngay cả khi một quốc gia bị đơn nhận được phán quyết có lợi trong các vụ kiện thì vẫn có thể phải trả các chi phí đó (ví dụ vụ Renco Group, Inc và chính phủ Peru).

            Trong trường hợp thua kiện thì thiệt hại cho chính phủ sở tại thường rất nặng nề. Đặc biệt là đối với các nền kinh tế mới nổi và khi yêu cầu bồi thường phát sinh từ một dự án công nghiệp khai thác liên quan đến tài nguyên thiên nhiên có giá trị, trách nhiệm pháp lý có thể chiếm một tỷ lệ lớn trong ngân sách chính phủ (Johnson, 2018). Theo UNCTAD (2018), trong các phán quyết ủng hộ nhà đầu tư, quốc gia nhận đầu tư thường phải bồi thường trung bình là 504 triệu USD cho một vụ kiện ISDS. Các vụ kiện liên quan đến công ty Yukos có tổng mức bồi thường cao nhất lịch sử lên đến 50 tỷ USD.

            Ngoài các chi phí kiện tụng và trách nhiệm pháp lý, các quốc gia thua kiện cũng có thể phải đối mặt với chi phí uy tín do các khiếu nại ISDS. Khi nghiên cứu về tác động của việc vi phạm IIA tới FDI, Allee và Peinhardt (2011) đã chỉ ra rằng, các đơn khiếu nại ISDS có thể làm giảm FDI vào quốc gia bị đơn, và dòng vốn này thậm chí còn giảm hơn nữa khi bên bị đơn thua kiện.

2.2.2. Thu hẹp không gian chính sách

            Một trong những hạn chế dễ nhận thấy nhất của các điều ước quốc tế nói chung là chúng thu hẹp những khoảng không chính sách mà các bên tham gia ký kết còn có thể sử dụng. Hạn chế này đã được đề cập tới trong nhiều nghiên cứu tổng hợp về tác động của IIA (Bonnitcha, 2017; Johnson và cộng sự, 2018). Với phạm vi trách nhiệm của mình, chính phủ cần có không gian chính sách để đảm bảo rằng họ có thể ban hành, thực hiện, sửa đổi, tinh chỉnh và thực thi chính sách và pháp luật để đạt được các mục tiêu vì lợi ích cộng đồng. Không gian chính sách càng trở nên đặc biệt quan trọng đối với những quốc gia có khung pháp lý vẫn đang phát triển và đang trong quá trình điều chỉnh để phù hợp với các thông lệ quốc tế.

            Các IIA thường có ảnh hưởng rất lớn đối với không gian chính sách đối nội của một quốc gia, chi phối hành vi của tất cả các cấp (địa phương, tỉnh và trung ương) và các chức năng (hành pháp, lập pháp và tư pháp) của chính phủ (Bonnitcha, 2017). Tác động tiêu cực này có thể đến từ hầu hết các điều khoản về tiêu chuẩn đối xử và bảo hộ đầu tư trong IIA.

            Thứ nhất, các điều khoản ngăn chặn phân biệt đối xử và các hành vi chiếm đoạt trực tiếp/gián tiếp có thể làm phát sinh trách nhiệm đối với việc phát triển và thực thi các chính sách quan trọng trong nước khi các chính sách đó có tác động khác nhau đến nhà đầu tư nước ngoài. Do đó, IIA khiến chính phủ phải đối mặt với một loạt các hạn chế chưa từng có làm suy yếu khả năng điều chỉnh hoạt động kinh tế trong nước cũng như làm giảm tính hiệu quả của các quy định đã được ban hành.

            Thứ hai, các IIA áp đặt hạn chế đối với điều khoản PR (Performance Requirements) có thể ngăn chính phủ sử dụng các công cụ chính sách được thiết kế để đảm bảo nước chủ nhà tận dụng hiệu quả đầu tư nước ngoài nhằm phục vụ tăng trưởng kinh tế lâu dài và toàn diện.

            Như vậy, các hiệp ước đầu tư rõ ràng hạn chế không gian chính sách của chính phủ ở một mức độ nhất định, nhưng để có những nghiên cứu đánh giá được mức độ tác động và ước lượng được chi phí cụ thể của tác động này vẫn là một vấn đề nan giải đối với các nhà nghiên cứu và hoạch định chính sách hiện nay.

2.2.3. Rủi ro trách nhiệm pháp lý

            Tương tự như tác động thu hẹp không gian chính sách, rủi ro pháp lý cũng là một lý do thường xuyên được đưa ra để chỉ trích các IIA. Tính chất bảo hộ của IIA có khả năng củng cố vị thế của các nhà đầu tư nước ngoài, khiến họ sẵn sàng sử dụng các công cụ pháp lý đối đầu với chính phủ sở tại khi mâu thuẫn nảy sinh. Tuy việc nhận diện rủi ro là tương đối rõ ràng nhưng để đo lường cụ thể mức độ tác động của loại rủi ro này vẫn là một thách thức. Hiện nay hầu hết các nghiên cứu chỉ đánh giá rủi ro trách nhiệm pháp lý của IIA dựa trên phương pháp nghiên cứu trường hợp, phân tích tác động tiêu cực của một số khiếu nại ISDS đối với một quốc gia cụ thể.

            Ví dụ trong vụ Philip Morris và chính phủ Australia, chỉ riêng việc đưa ra quyết định về quyền tài phán đã mất bốn năm rưỡi. Tương tự, một lượng lớn thời gian đã được dành cho việc giải quyết vấn đề sơ bộ (Johnson và cộng sự, 2018). Thời gian và chi phí đó có thể khiến các quốc gia (đặc biệt là các quốc gia nhỏ) dè dặt hơn khi ban hành và thực thi các quy định gây tổn thương tới lợi ích của nhà đầu tư nước ngoài, kể cả khi chúng phục vụ lợi ích cộng đồng.       

            Tóm lại, các nghiên cứu hiện có cho thấy lợi ích ròng của việc ký kết các IIA là thấp hơn so với kỳ vọng. Đặc biêt, nhiều điều khoản của IIA không chỉ đảm bảo không phân biệt đối xử mà còn có nhiều ưu đãi đối với nhà đầu tư nước ngoài. Điều này chưa chắc giúp thu hút các dòng đầu tư hiệu quả nhưng chắc chắn sẽ mang lại gánh nặng từ chi phí bồi thường và chi phí chính sách cho chính phủ. Các nhà hoạch định chính sách và đàm phán nên đặc biệt cẩn trọng trong việc đánh giá lợi ích cận biên của việc bổ sung các điều khoản IIA vượt ra ngoài quyền đối xử quốc gia.

3. Thực tiễn nghiên cứu chi phí và lợi ích từ các IIA tại Việt Nam

            Cho đến nay, những nghiên cứu tổng quát về chi phí và lợi ích từ các IIA tại Việt Nam vẫn chưa được thực hiện nhiều. Với sự ra đời của hàng loạt FTA trong giai đoạn gần đây, các nghiên cứu thường tập trung vào các lợi ích thương mại nhiều hơn là các tác động đối với lĩnh vực đầu tư.

            Nguyễn Thị Việt Hoa và Cao Thị Hồng Vinh (2017) là một trong số ít những tác giả đã tiến hành nghiên cứu định lượng về ảnh hưởng của IIA tới FDI. Nghiên cứu sử dụng mô hình trọng lực, với bộ dữ liệu bảng của Việt Nam giai đoạn 1995 – 2012, đã đưa tới kết luận rằng, các BIT có tác động tích cực lên FDI vào Việt Nam, đặc biệt thông qua một số điều chỉnh trong các điều khoản BIT như định nghĩa, thâm nhập và thành lập, và NT. Bên cạnh ảnh hưởng từ BIT, nghiên cứu cũng cho thấy vai trò cần thiết của môi trường chính trị xã hội và chất lượng thể chế trong việc thu hút vốn FDI.

            Ngoài nghiên cứu trên, hầu hết bài viết gần đây có xu hướng đi sâu phân tích ảnh hưởng của từng FTA cụ thể. Hầu hết các đánh giá đều đồng thuận về nhiều tác động tích cực mà các FTA mới mang lại về cả thương mại và đầu tư. Dựa trên mô phỏng sử dụng mô hình cân bằng tổng thể dạng động, European Commission (2019) ước lượng rằng tính đến năm 2035, EVFTA dự kiến sẽ mang lại cho Việt Nam thêm 6 tỷ EUR phúc lợi kinh tế, tuy nhiên những lợi ích này chủ yếu thu được thông qua thương mại chứ không phải đầu tư. Tương tự, RCEP và CPTPP (thay thế cho TPP trước đây). cũng được dự báo là sẽ mang lại lợi ích thu hút FDI cho Việt Nam (Kim Ngọc và Trần Ngọc Sơn, 2015; Nguyễn Thị Liên Hoa và Phùng Đức Nam, 2016).

            Về rủi ro tranh chấp pháp lý, Việt Nam hiện đã là một quốc gia thành viên của công ước New York 1958 nhưng chưa gia nhập công ước ICSID. Hầu hết tranh chấp đầu tư của Việt Nam được xét xử tại tòa án trọng tài thường trực và phòng thương mại Stockholm theo nguyên tắc trọng tài UNCITRAL. Cho tới hết năm 2018 Việt Nam đã là bị đơn trong 8 vụ kiện ISDS, trong đó 3 vụ được xử có lợi cho Việt Nam, một vụ được giải quyết thông qua hòa giải với nhà đầu tư, một vụ đã bị hủy bỏ và 3 vụ vẫn đang tiếp diễn (UNCTAD). Như vậy tổn thất mà Việt Nam đã phải gánh chịu từ các tranh chấp ISDS là có nhưng chưa đáng kể. Tuy nhiên một điểm đáng lưu tâm là trong hai năm gần đây 2017 và 2018, mỗi năm Việt Nam lại trở thành bị đơn của một vụ kiện ISDS. Thêm vào đó, với hàng loạt TIP quan trọng sắp có hiệu lực cùng việc Việt Nam hiện đang cân nhắc gia nhập ICSID, rủi ro và chi phí pháp lý mà Việt Nam phải đối mặt được dự báo sẽ gia tăng trong tương lai gần. Mối lo ngại này đã được đề cập trong nhiều nghiên cứu về các FTA thế hệ mới.

            Thông qua việc so sánh sự tương thích giữa cơ chế tài phán mới trong EVFTA và luật pháp Việt Nam, Nguyễn Phương Linh (2018) đã đánh giá rằng mặc dù Việt Nam đã cho phép nhà đầu tư được khởi kiện chính phủ tại trọng tài quốc tế trong nhiều IIA trước đây, nhưng việc thực hiện cam kết về minh bạch hóa toàn bộ quá trình tố tụng trọng tài, sự tham gia của bên thứ ba... là những vấn đề phức tạp, chưa có tiền lệ trong hệ thống pháp luật hiện hành và cũng chưa được quy định trong các BIT truyền thống, điều này khiến chúng ta khó có thể thực hiện được cam kết về công nhận và thực thi phán quyết trọng tài quốc tế trong 5 năm đầu tiên kể từ khi EVFTA bắt đầu có hiệu lực. Phân tích của Trần Toàn Thắng và Đỗ Bảo Ngọc (2017) và VCCI (2018) cũng đưa ra kết luận tương tự.

            Một IIA thế hệ mới khác cũng làm phát sinh những lo ngại về vấn đề chấp đầu tư là CPTPP. Bạch Thị Nhã Nam (2016) nhận định CPTPP bao gồm nhiều tiêu chuẩn ứng xử với nhà đầu tư nước ngoài mang tính bảo vệ rất cao. Cơ chế ISDS trong CPTPP không đòi hỏi nhiều bước tham vấn bắt buộc, không yêu cầu phải có chấp thuận bằng văn bản từ phía chính phủ bị kiện, phạm vi khiếu kiện rộng hơn; tất cả khiến Việt Nam đối mặt với rủi ro pháp lý lớn hơn so với những cam kết trước đây.

            Ngoài vấn đề tranh chấp đầu tư, Trần Toàn Thắng và Đỗ Bảo Ngọc (2017) đã nghiên cứu về tác động thể chế và chính sách đầu tư mà EVFTA đưa tới cho Việt Nam. Theo hai tác giả, các cam kết về tiếp cận thị trường, tự do hóa đầu tư trong EVFTA đặt ra cho Việt Nam những yêu cầu sửa đổi thể chế, luật pháp đầu tư để phù hợp với cam kết trong EVFTA và để thu hút và tận dụng lợi ích từ FDI. Những sửa đổi để phù hợp với cam kết không nhiều, chủ yếu liên quan đến một số định nghĩa; phạm vi và nguyên tắc tự do hóa đầu tư; MFN đối với các nhà đầu tư EU liên quan đến các FTA khác; các cam kết không vi phạm thỏa thuận giữa chính quyền địa phương và nhà đầu tư (Điều 14); bồi thường các tổn thất do chiến tranh, xung đột; NT trong các lĩnh vực cam kết trong EVFTA nhưng không cam kết trong WTO… Tuy nhiên một khi đã có điều chỉnh về thể chế, chính sách thì những thay đổi này phải được giữ ổn định và mang tính dễ dự báo, điều này cũng là một khó khăn đối với quốc gia có hệ thống pháp luật và khung chính sách đang trong quá trình hoàn thiện như Việt Nam. Bên cạnh thách thức, nghiên cứu cũng cho rằng EVFTA vẫn tạo cho Việt Nam một số khoảng không chính sách nhất định như đảm bảo quyền linh hoạt của chính phủ đối với vấn đề hạn chế chuyển tiền ra nước ngoài và khả năng  điều chỉnh chính sách phù hợp với lợi ích công.

4. Kết luận

            Thông qua việc tổng hợp và phân tích các nghiên cứu về IIA, bài viết đưa tới kết luận rằng lợi ích của IIA trong việc thu hút đầu tư quốc tế đã phần nào được chứng minh. Mặc dù vậy, các nghiên cứu hiện tại chưa cung cấp bằng chứng rõ ràng cho những lợi ích khác của IIA. Với xu hướng chi phí từ các IIA ngày càng gia tăng, thì lợi ích ròng mà các thỏa thuận này mang lại sẽ dần suy giảm; do đó, đây là thời cơ thích hợp để các quốc gia xem xét các chính sách và thực tiễn của họ đối với công cụ này. Thực tiễn nghiên cứu tại Việt Nam cho thấy việc đánh giá chi phí và lợi ích của các thỏa thuận quốc tế trong lĩnh vực đầu tư vẫn chưa được quan tâm đúng mức. Theo những nghiên cứu hiện có, các IIA đang và sẽ tiếp tục thể hiện tác động tích cực đối với dòng vốn FDI. Những tổn thất có thể định lượng được phát sinh từ các IIA này chưa nhiều nhưng được dự báo sẽ gia tăng trong tương lai gần khi một loạt các IIA thế hệ mới có hiệu lực. Kết luận của bài viết này cũng đề xuất các bước nghiên cứu thực nghiệm tiếp theo mà các nhà nghiên cứu có thể thực hiện để đánh giá tác động tích cực cũng như tiêu cực của IIA tới Việt Nam, đồng thời xác định các cân nhắc và chiến lược liên quan để quản lý nghĩa vụ của quốc gia trong các IIA hiện tại và định hình các thỏa thuận trong tương lai.

Tài liệu tham khảo

1. Aisbett, E. & Poulsen, L. (2016), ‘Relative treatment of aliens: Firm-level evidence from developing countries’, University of Oxford's Global Economic Governance Programme Working Paper 122.
2. Allee, T. & Peinhardt, C. (2011), ‘Contingent Credibility: The Impact of Investment Treaty Violations on Foreign Direct Investment’, International Organization. 65 (3), 401-432.
3. Bạch Thị Nhã Nam (2016), TPP và khả năng Việt Nam bị kiện trong các tranh chấp đầu tư, truy cập từ https://www.luatkhoa.org/2016/02/tpp-va-kha-nang-viet-nam-bi-khoi-kien-trong-cac-tranh-chap-dau-tu-ky-1/.
4. Berger, A., Busse, M., Nunnenkamp, P., & Roy, M. (2013). ‘Do trade and investment agreements lead to more FDI? Accounting for key provisions inside the Black Box’, International Economics and Economic Policy, 10 (2), 247-75.
5. Bonnitcha, J., Poulsen, L., & Waibel, M. (2017), The political economy of the investment treaty regime, Oxford University Press, New York.
6. Bonnitcha, J. (2017), Assessing the Impacts of Investment Treaties: Overview of the evidence, International Institute for Sustainable Development, https://www.iisd.org/sites/default/files/publications/assessing-impacts-investment-treaties.pdf
7. Bộ KHĐT & Ngân hàng thế giới (2018), Dự thảo Chiến lược và Định hướng Chiến lược Thu hút FDI thế hệ mới, giai đoạn 2018-2030, Hà Nội.
8. Büthe, T. & Milner, H.V. (2014), ‘Foreign Direct Investment and Institutional Diversity in Trade Agreements: Credibility, Commitment, and Economic Flows in the Developing World,

1971-2007’, World Politics, 66 (1), 88-122.

9. Colen, L. & Guariso, A. (2014), ‘What Type of FDI is Attracted by Bilateral Investment Treaties?’, LICOS Discussion Paper 346/2014. https://ssrn.com/abstract=2400429.
10. Colen, L., Persyn, D., & Guariso, A. (2016), Bilateral investment treaties and FDI: Does the sector matter?, World Development, 83, 193–206.
11. European Commission (2019), The economic impact of The EU-Vietnam Free Trade Agreement, Publications Office of the European Union, ISBN 978-92-79-98773-1.
12. Gertz, G., Jandhyala, S. & Poulsen, L. (2018). ‘Legalization, diplomacy, and development: Do investment treaties de-politicize investment disputes?’, World Development, Elsevier, 107(C), 239-252.
13. Hodgson, M. (2014), ‘Costs in Investment Treaty Arbitration: The Case for Reform’, Transnational Dispute Management, 11 (1).
14. Johnson, L., Sachs, L., Guven, B. & Coleman, J. (2018), ‘Costs and benefits of investment treaties: Practical considerations for states’, Columbia Center on Sustainable Investment (CCSI).
15. Kim Ngọc & Trần Ngọc Sơn (2015), ‘Hiệp định Đối tác Kinh tế toàn diện khu vực: Cơ hội và thách thức cho các doanh nghiệp Việt Nam’, Tạp chí Khoa học xã hội Việt Nam, 9(94).
16. 16. Manger, M. (2009), Investing in protection: The politics of preferential trade agreements between North and South, Cambridge University Press, Cambridge, UK.
17. Maurer, N. (2013), The empire trap: The rise and fall of US intervention to protect American property overseas, 1893–2013, Princeton University Press. Princeton, USA.
18. Nguyễn Phương Linh (2018), ‘Cơ chế tài phán đầu tư trong EVFTA và sự chuẩn bị của Việt Nam’, Tạp chí Kinh tế Đối ngoại, số 102.
19. Nguyễn Thị Liên Hoa và Phùng Đức Nam (2016), ‘Hiệp định TPP và những tác động đến xu hướng đầu tư trực tiếp nước ngoài’, Tạp chí Tài chính, số tháng 6//2016, 44-46.
20. Nguyễn Thị Việt Hoa & Cao Thị Hồng Vinh (2017), ‘Tác động của các hiệp định đầu tư song phương tới dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài vào Việt Nam’, Tạp chí KTĐN, số 91.
21. Sauvant, K., Sachs, L. (2009), The Effect of Treaties on Foreign Direct Investment: Bilateral Investment Treaties, Double Taxation Treaties, and Investment Flows, Oxford University Press, New York, p.173.
22. Trần Toàn Thắng & Đỗ Bảo Ngọc (2017), Hiệp định thương mại tự do Việt Nam - EU: Một số ngụ ý cho đổi mới thể chế và chính sách đầu tư, truy cập từ https://www.mof.gov.vn/webcenter/portal/vclvcstc/r/m/ncvtd/ncvtd_chitiet?dDocName=MOFUCM118103&dID=76323&_afrLoop=69895919372406945#!%40%40%3FdID%3D76323%26_afrLoop%3D69895919372406945%26dDocName%3DMOFUCM118103%26_adf.ctrl-state%3Dlw586lnqx_29.
23. UNCTAD (2014), The impact of international investment agreements on foreign direct investment: An Overview of empirical studies 1998–2014.
24. UNCTAD (2018), World Investment Report 2018: Investment and New Industrial Policies, United Nations publication, Sales No. E.18.II.D.4.
25. UNCTAD Investment Policy Hub Database retrieved on 17/04/2019 from https://investmentpolicyhub.unctad.org/.
26. VCCI (2018), Sự tương thích của pháp luật về ĐTNN với các cam kết trong EVFTA, truy cập từ http://www.trungtamwto.vn/chuyen-de/11926-su-tuong-thich-cua-phap-luat-ve-dtnn-voi-cac-cam-ket-trong-evfta.

[1]  Học viện Ngân hàng ,Email: Địa chỉ email này đang được bảo vệ từ spam bots. Bạn cần bật JavaScript để xem nó.