HỖ TRỢ TÀI CHÍNH CHO KHU VỰC TƯ NHÂN TẠI CÁC DỰ ÁN CÔNG TƯ HỢP DANH (PPP) – KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM
Nguyễn Thị Tường Anh[1]
Võ Tùng Anh
Tóm tắt
Bài viết nghiên cứu kinh nghiệm hỗ trợ tài chính cho khu vực tư nhân tại các dự án PPP như Đạo luật Tài chính và Đổi mới cơ sở hạ tầng giao thông của Hoa Kỳ (TIFIA), Quỹ tăng hỗ thanh toán hợp đồng (CPEG) của Mexico, Các phương án hỗ trợ tài chính tại dự án cảng Busan của Hàn Quốc và Dự án kênh đào Martin Garcia Channel của khối MECOSOUR. Thông qua những kinh nghiệm này, bài viết đã rút ra những bài học cần thiết cho Việt Nam, trong đó quan trọng nhất vẫn là những cam kết từ phía Nhà nước cũng như sự phối hợp giữa Nhà nước và các chủ đầu tư tư nhân.
Từ khóa: Hỗ trợ tài chính, PPP, khu vực tư nhân, Nhà nước
Abstract
The paper learns experience in financing private sector in PPP projects of some countries such as Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act (TIFIA) in the USA, CPEG Fund in Mexico, Financial supports for Busan port in Korea, Martin Garcia Channel Project in MECOSOUR group. Moreover, the paper also withdraws the essential lessons for Vietnam, in which the most important one is commitments from the government as well as the collaboration between the government and private investors.
Keywords: Financial support, PPP, private sector, government
- Mở đầu
Ngày nay, Chính phủ các nước đang phát triển phải đối mặt với nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ quá trình phát triển kinh tế. Trong điều kiện nguồn vốn của Nhà nước đang hạn hẹp thì đối tác tư nhân được xem là giải pháp rất hữu hiệu để giải quyết thách thức này của nền kinh tế. Với hình thức huy động đối tác tư nhân, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ. Đây là hình thức hợp tác sẽ mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân vì tận dụng được nguồn tài chính và quản lý từ tư nhân, trong khi vẫn đảm bảo được lợi ích cho người dân.
Trong mô hình đối tác công tư này, vấn đề quan trọng nhất, có vai trò chủ yếu trong việc thu hút đầu tư của khu vực tư nhân chính là cơ chế tài chính vì cơ chế tài chính có tác động lớn tới lợi ích, chi phí của nhà đầu tư tư nhân khi tham gia vào các dự án này. Tuy nhiên, làm thế nào để cân bằng giữa việc thu hút đầu tư tư nhân và nợ công của quốc gia luôn là vấn đề đặt ra cho các nhà hoạch định chính sách và các nghiên cứu. Việc nghiên cứu kinh nghiệm của các quốc gia đã thành công trong lĩnh vực này, từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam là hoàn toàn cần thiết. Đây cũng chính là hai nội dung cơ bản trong bài viết này.
- Kinh nghiệm của một số quốc gia trong việc hỗ trợ tài chính cho khu vực tư nhân tại các dự án công tư hợp danh PPP
2.1. Đạo luật Tài chính và Đổi mới cơ sở hạ tầng giao thông (TIFIA- Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act) ở Hoa Kỳ
Mục tiêu của chương trình TIFIA là để bù đắp khoảng trống thị trường và thúc đẩy những khoản vay nợ công với chi phí thấp bằng cách thu hút nhiều nhà đầu tư tư nhân cùng tham gia trong việc nâng cấp cải thiện hệ thống giao thông liên bang. Nguyên nhân ra đời chương trình này xuất phát từ việc chính quyền tiểu bang và địa phương thường xuyên gặp khó khăn trong việc cung cấp tài chính cho các dự án giao thông có quy mô lớn với khả năng duy trì lệ phí cầu đường và các nguồn thu khác từ người sử dụng ở mức hợp lý, bỏ qua những bất ổn có thể xảy ra trong dòng doanh thu. Nguyên do bởi phí và các khoản thu khác theo dự án thường rất khó đoán định được, đặc biệt là đối với các dự án xây dựng mới hoàn toàn.Việc hỗ trợ tín dụng của chương trình TIFIA thường có sẵn những điều kiện thuận lợi hơn so với thị trường tài chính tư nhân, điều này khiến việc hỗ trợ tài chính cho các dự án cần thiết trở nên dễ dàng hơn. Chương trình này được thực hiện bởi Bộ Giao thông Vận tải Hoa Kỳ.
Các sản phẩm cho vay được cung cấp
Chương trình TIFIA cung cấp ba kiểu hỗ trợ tài chính khác nhau được thiết lập để giải quyết những yêu cầu riêng biệt của các dự án trong suốt vòng đời của nó (Bộ Giao thông Vận tải Hoa Kỳ, 2017):
-Vay thế chấp (trực tiếp): Cung cấp các điều khoản trả nợ một cách linh hoạt và hỗ trợ tài chính định kỳ trong suốt quá trình xây dựng dự án. Kỳ hạn tối đa là 35 năm kể từ khi dự án hoàn thành cơ bản hoặc vòng đời sử dụng dự kiến của dự án, phụ thuộc vào khoảng thời gian nào ít hơn. Tiền trả nợ có thể được hoãn lại đến 5 năm sau khi dự án hoàn thành cơ bản để có thời gian hoàn thiện cơ sở hạ tầng hỗ trợ và xung quanh.
- Bảo lãnh vay vốn: Cung cấp bảo lãnh hoàn toàn tín nhiệm của chính phủ liên bang về việc trả nợ của người vay vốn với những đối tượng cho vay không thuộc liên bang. Việc trả nợ cho người cho vay bắt buộc không được muộn hơn quá 5 năm sau khi hoàn thành về cơ bản dự án.
- Tín dụng dự phòng: Đại biểu nguồn hỗ trợ tài chính thứ hai dưới hình thức cho vay liên bang dự phòng bổ sung doanh thu dự án, trong 10 năm đầu tiên dự án triển khai, nếu cần thiết có thể lên tới 10 năm sau khi dự án hoàn thành cơ bản.
Chương trình tín dụng của TIFIA có đặc quyền ngang hàng với các chủ nợ cao cấp trong trường hợp phá sản, thanh lý hoặc mất khả năng thanh toán. Số tiền hỗ trợ tín dụng liên bang không được vượt quá 49% chi phí dự toán của dự án đối với một khoản vay thế chấp của TIFIA và 33% đối với một khoản tín dụng dự phòng của TIFIA.
Nguồn kinh phí
Chương trình TIFIA được điều chỉnh bởi Bộ luật Cải cách Tín dụng Liên Bang năm 1990, theo đó yêu cầu Bộ Giao thông Vận tải thành lập một quỹ dự trữ tài chính để bù đắp những khoản thua lỗ cho vay dự kiến trước khi cho phép TIFIA cung cấp hỗ trợ tín dụng. Quốc hội sẽ đặt giới hạn về lượng trợ cấp có sẵn hàng năm. Ví dụ, chương trình được cấp 750 triệu USD trong năm 2013 và 1 tỷ USD trong năm 2014 từ Quỹ Ủy thác đường cao tốc.
Hiệu quả thực hiện
Chương trình TIFIA được đánh giá là thành công nhờ hiệu quả của các sản phẩm cho vay được cung cấp cũng như nguồn kinh phí để triển khai chương trình. Số liệu từ Bộ Giao thông Vận tải Hoa Kỳ (2015) cho thấy rằng với mỗi một USD ngân sách liên bang đã cung cấp lên đến 10 USD trong chương trình hỗ trợ tín dụng của TIFIA (bao gồm vốn vay và bảo lãnh) và hỗ trợ lên đến 30 USD trong việc đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông vận tải.
Bộ Giao thông vận tải đã phê duyệt hơn 50 khoản vay TIFIA với tổng cộng hơn 22 tỷ USD. Đầu tư tư nhân vào các dự án vay vốn TIFIA là 78 tỷ USD, nghĩa là tỷ lệ giữa TIFIA và tài chính tư nhân là 1: 3.5 (Bộ Giao thông Vận tải Hoa Kỳ, 2015).
Tiếp nối thành công, Quốc hội Mỹ cũng đồng ý gia tăng ngân sách cho TIFIA lên đến 1 tỷ USD mỗi năm. Ngoài ra, còn thông qua luật cho phép chương trình TIFIA cấp vốn cho các dự án có quy mô nhỏ hơn, chẳng hạn như dự án dành cho người đi xe đạp và người đi bộ. Quốc hội Mỹ cũng quan tâm đến việc xây dựng các chương trình tương tự để tài trợ cho các dự án cơ sở hạ tầng đường thủy và bãi đỗ trong tương lai.
2.2. Quỹ tăng hỗ thanh toán hợp đồng (CPEG) - Mexico
Thông thường ở Mexico, các dự án PPP được hỗ trợ bởi chương trình tín dụng dài hạn tiêu chuẩn cung cấp bởi BANOBRAS, ngân hàng phát triển quốc gia. Trong năm 2007, BANOBRAS giới thiệu thêm một quỹ bảo lãnh được gọi là CPEG. Mục đích của CPEG là để giúp các đơn vị hành chính địa phương (Tiểu bang và thành phố) có xếp hạng tín dụng thấp, thu hút đầu tư tư nhân cho các dự án PPP.
Nguồn kinh phí
Không giống như các quỹ bảo lãnh khác trên thế giới, không có nguồn vốn riêng biệt hoặc chuyên dụng được dùng để cung cấp cho bảo lãnh của quỹ CPEG. Thay vào đó, nguồn vốn bảo lãnh được cấp dựa trên nguồn tài chính tự cân đối của BANOBRAS. Những bảo lãnh cung cấp của CPEG còn được hỗ trợ thêm bởi một bảo lãnh đối ứng từ chính phủ liên bang theo cam kết của BANOBRAS.
Hiệu quả
Từ năm 2007, quỹ CFEG mới chỉ phát hành một thư chấp thuận bảo lãnh để thu hút đầu tư tư nhân tham gia đấu thầu cho bốn dự án PPP của chính quyền trung ương: một trung tâm văn hóa, một bệnh viện, và hai tuyến đường. BANOBRAS đặt giới hạn 1 tỷ peso (60 triệu USD) cho việc bảo lãnh với kỳ hạn lên đến 30 năm.
Việc ít nhà đầu tư sử dụng bảo lãnh từ CFEG là bởi vì dịch vụ bảo lãnh của quỹ không bao gồm rủi ro xây dựng mà chỉ đảm bảo cho các khoản thanh toán sẵn có bắt đầu sau thời gian xây dựng. Ngược lại, các khoản vay được cung cấp bởi BANOBRAS luôn có sẵn trước và trong thời gian xây dựng. Điều này khuyến khích các cơ quan triển khai tiến hành vay nợ thay vì tìm kiếm bảo lãnh. Từ quan điểm của cơ quan triển khai, một khoản vay dài hạn từ BANOBRAS cũng sẽ giúp họ cải thiện khả năng vay nợ của dự án. Tuy nhiên, một khoản cho vay ưu đãi không thực sự giải quyết vấn đề then chốt - thiếu niềm tin trong việc chính phủ cam kết thực hiện các nghĩa vụ của mình theo hợp đồng dự án PPP - và như vậy sẽ không mang lại giá trị giống với một khoản bảo lãnh.Hơn nữa, bảo lãnh tài chính không quá phổ biến ở Mexico, và BANOBRAS được biết đến là một tổ chức cho vay nhiều hơn là một nhà bảo lãnh, ngân hàng này cũng tương đối thiếu kinh nghiệm trong việc cung cấp dịch vụ bảo lãnh.
Nhìn chung, hoạt động cho vay của BANOBRAS đã tạo ra sự xung đột với hoạt động bảo lãnh của quỹ CFEG. Từng có báo cáo về một trường hợp khi cơ quan triển khai tiếp cận BANOBRAS để tìm kiếm dịch vụ bảo lãnh nhưng thay vào đó lại được cung cấp một khoản vay thay thế. Việc cạnh tranh nội bộ này trong hoạt động cung cấp dịch vụ tài chính tiếp tục củng cố quan điểm nhà đầu tư về BANOBRAS như một tổ chức cho vay hơn là một nhà bảo lãnh và dẫn đến quỹ CFEG trở nên kém hấp dẫn (World Bank, 2012).
2.3. Kinh nghiệm hỗ trợ tài chính dự án cảng Busan, Hàn Quốc
Do khối lượng vận chuyển tăng nhanh kể từ năm 1980, năng lực cảng của Hàn Quốc đã dần dần không đáp ứng được nhu cầu vận chuyển hàng hóa. Từ năm 1994 đến năm 2008, khối lượng vận chuyển tại các cảng tăng trung bình 4,9%/ năm. Mặc dù đầu tư công vào cảng đã tăng nhanh và đều đặn hàng năm, đầu tư tư nhân cũng rất cần thiết để phát triển và mở rộng năng lực cảng trong thời điểm đó. Số lượng dự án PPP trong lĩnh vực cảng đã tăng nhanh, cho tới đầu năm 2009 đã lên tới 19 dự án. Lượng vốn đầu tư dưới hình thức này chiếm khoảng 12,4% đầu tư vào cảng biển trong giai đoạn 1998- 2005. Năm 1996, Chính phủ Hàn Quốc đã lập ra kế hoạch phát triển cảng Busan New Port, cảng container mới tại phía tây của thành phố Busan dưới hình thức PPP. Dự án bao gồm nhiều pha như sau:
Pha
Công ty vận hành
Năm bắt đầu vận hành
Số lượng bến tàu
1-1
DPW
2006
3
1-2
DPW
2007
7
2-1
Hanjin
2009
4
2-2
Hyundai
2010
4
2-3
BNPCT
2012
4
2-4
Ssangyong
2012
3
2-5
-
-
5
Các pha của cảng Busan New Port
Pha gần nhất của dự án là pha 2-3 với giai đoạn nhượng quyền 29 năm, cơ quan nhượng quyền là Bộ Hàng hải và Thủy sản (theo Luật về việc tư nhân tham gia xây dựng cơ sở hạ tầng của Hàn Quốc) để thiết kế, xây dựng, cấp vốn và duy trì bốn bến tàu 50.000 tấn trong một cầu cảng dài 1.400 m với công suất hàng năm là 2,7 triệu TEU.
Dự án có tổng chi phí là 4.170 tỷ won (khoảng 4,1 tỷ USD), trong đó đầu tư tư nhân là 3,4 tỷ USD và hỗ trợ ngân sách (trợ cấp) của chính phủ là 0,7 tỷ USD. Pha 1 của dự án có tổng chi phí là 2,3 tỷ USD, trong đó khu vực tư nhân góp 1,7 tỷ USD và trợ cấp của chính phủ là 0,6 tỷ USD. Pha 2-3 và pha 2-4 của dự án có tổng chi phí lần lượt là 0,6 tỷ USD và 0,5 tỷ USD, toàn bộ là đầu tư tư nhân. Dự án đường “Second reaward road project” cũng là một dự án thuộc Busan New Port vì đây là một con đường kết nối các công trình của các cảng, tổng chi phí dự án là 535 tỉ won, trong đó đầu tư tư nhân là 385 tỉ won và trợ cấp của chính phủ là 151 tỉ won.
Tuy nhiên, để làm nên thành công của một dự án thì không chỉ có hỗ trợ tài chính từ chính phủ thì dự án mà còn kết hợp các hỗ trợ khác về chính sách, cam kết chính phủ, cụ thể như sau:
- Dự án Busan New Port của Hàn Quốc được thực hiện trong điều kiện khá thuận lợi, với cam kết của Chính phủ trong việc đảm bảo thành công của dự án, cung cấp những hỗ trợ về pháp lý và cơ sở hạ tầng cần thiết, các đối tác tư nhân đều có danh tiếng và độ tin cậy cao, vị trí của dự án thuận lợi do có lưu lượng giao thông và khối lượng hàng hóa vận chuyển lớn.
- Triển khai thực hiện các dự án PPP từ giữa những năm 80, chính phủ Hàn Quốc đã thiết lập được các thể chế khá tốt. Trong bối cảnh cơ chế thị trường đã được hình thành và hoạt động khá ổn định, Chính phủ đã có những chính sách khác nhau để tạo thuận lợi cho việc đầu tư vào cơ sở hạ tầng thông qua hình thức PPP, trong đó có một bộ Luật quy định rõ ràng và toàn diện các bước thực hiện một dự án PPP.
- Bộ Chiến lược và Tài chính (MOSF) của Hàn Quốc chịu trách nhiệm quản lý các dự án PPP. Bộ này được Trung tâm Quản lý Đầu tư cơ sở hạ tầng công và tư (PIMC) thuộc Học viện Phát triển Hàn Quốc (KDI) hỗ trợ bằng nhiều cách khác nhau. Nhiệm vụ và vai trò của PIMAC, được quy định trong Luật PPP, bao gồm (i) hỗ trợ MOSF trong việc hoạch định Kế hoạch Cơ bản cho PPP; (ii) hỗ trợ các bộ và cơ quan có thẩm quyền trong quá trình đấu thầu, đánh giá tính khả thi và giá trị của các dự án PPP tiềm năng, xây dựng hồ sơ mời thầu, chọn công ty được nhượng quyền, và thúc đẩy đầu tư nước ngoài trong các dự án PPP thông qua các dịch vụ tư vấn và các hoạt động có liên quan khác và (iii) phát triển và vận hành các chương trình tăng cường năng lực cho những cán bộ thực thi của khu vực công. PIMAC cũng tiến hành các nghiên cứu chính sách liên quan tới các chương trình PPP, tư vấn về chính sách cho MOSF và các bộ liên quan đến đấu thầu.
2.4. Dự án kênh đào Martin Garcia Channel
Ngoài những ví dụ kinh nghiệm trong việc thành công khi thu hút đầu tư tư nhân bằng phương pháp hỗ trợ tài chính, bài viết xin trình bày 1 ví dụ mà việc chính phủ đứng ra thu hút các đối tác tư nhân bằng việc hỗ trợ tài chính thành công nhưng quá trình thực hiện dự án không thực hiện được những cam kết.
Kênh đào Martin Garcia được thực hiện nhằm tăng cường trao đổi hàng hóa và thúc đẩy phát triển kinh tế của các nước trong khối MERCOSUR (hiệp định thương mại tự do được thành lập vào năm 1991 giữa các nước Brasil, Argentina, Uruguay, Paraguay). Vùng cửa sông Rio de la Plata nằm giữa Uruguay, Argentina và Đại Tây Dương, đóng vai trò là con đường biển để dẫn tới Buenos Aires, Uruguay, sông Parana, vùng Parana Interior và các cảng của Rosario và Santa Fé. Trong nội vùng cửa sông Rio de la Plata estuary, có hai kênh đào có độ sâu lớn là kênh đào nhân tạo Mitre Channel và kênh đào tự nhiên Martin Garcia. Kênh đào Martin Garcia Channel dài 106 km, bắt đầu từ địa điểm gần thành phố Colonia del Sacramento, Uruguay và kết thúc tại Sông Uruguaym gần Nueva Palmira, Uruguay. Kênh đào Martin Garcia mặc dù sâu hơn kênh đào Mitre Channel, nhưng vẫn không đủ sâu cho những tàu biển lớn mà các công ty tàu biển ngày càng sử dụng nhiều, đồng thời cũng không đủ rộng để nhiều tàu biển có thể đi qua cùng một lúc. Do vậy, kênh đào này chỉ cho phép vận chuyển một chiều, gây ra sự lãng phí lớn về thời gian chờ đợi trong những giờ cao điểm. Để giải quyết vấn đề này Ủy ban Quản lý sông Rio de la Plata, một tổ chức liên quốc gia giữa Argentina và Uruguay (CARP) đã đặt hàng một số nghiên cứu khả thi vào giữa những năm 90 để nạo vét kênh đào Martin Garcia Channel. Để các tàu lớn có thể tiếp cận con sông Paraná có độ sâu lớn do tự nhiên tạo ra. Dự án này đã áp dụng cơ chế hợp tác PPP với hình thức DBOT.
Dự án kênh đào Martin Garcia (Argentina và Uruguay) được thực hiện theo hình thức hợp tác PPP dưới dạng hợp đồng DBOT. CARP được thành lập vào những năm 70 để giám sát những vấn đề liên quan đến con sông này. CARP cũng đã chỉ định một ủy ban gồm các cơ quan nhà nước từ Áchentina và Bắc Mỹ để giám sát và kiểm tra việc liên doanh tư nhân nạo vét kênh và duy trì hoạt động dài hạn của con kênh. Đối tác tư nhân là một liên danh gồm 7 công ty tư nhân, bao gồm các công ty nạo vét sông từ khắp các nước trên thế giới, gồm châu Âu và Bắc Mỹ.
Năm 1996, hợp đồng nhượng quyền 10 năm đã được trao cho liên danh này để nạo vét 76 km con kênh Martin Garcia tới độ sâu 9,75m và rộng 100m (phần còn lại của con kênh đã đủ sâu và không cần đào thêm), lắp đặt các hệ thống hỗ trợ dẫn đường, phao và cột mốc, thu phí và bảo dưỡng hệ thống. Tổng ngân sách dự toán của dự án là 180 triệu USD để xây dựng, vận hành và bảo dưỡng kênh và để công ty tư nhân thu phí. Chi phí của việc nạo vét để đào sâu và mở rộng kênh là khoảng 100 triệu USD, còn lại là chi phí vận hành và bảo dưỡng.
Hợp đồng cho phép liên danh tư nhân thu phí đối với các tàu biển dựa trên kích cỡ và mớn nước cho mỗi chuyến đi một chiều trên kênh để thu hồi phần nào chi phí đầu tư. Những khoản thanh toán từ CARP cho các dịch vụ của công ty cũng giúp trang trải các chi phí đầu tư cho công ty. Do đối tác tư nhân giám sát thủy triều, gió và dòng nước, những tàu biển vượt quá kích cỡ thiết kế cũng vẫn có thể đi qua kênh khi điều kiện thời tiết cho phép.
Quá trình thực hiện hợp đồng bao gồm hai giai đoạn: Giai đoạn thứ nhất kéo dài hai năm bao gồm việc thiết kế dự án, nạo vét kênh, lắp đặt hệ thống phao và cột mốc và thiết lập hệ thống thu phí. Giai đoạn hai kéo dài 8 năm, trong đó đối tác tư nhân chịu trách nhiệm duy trì độ sâu của kênh, vận hành các thiết bị hỗ trợ định vị và tiến hành thu phí.Hợp đồng quy định rằng chính phủ các nước Áchentina và Uruguay, thông qua CARP, sẽ trả chi phí nạo vét và bảo dưỡng cho cho đối tác tư nhân bằng tiền mặt, trả gọn bằng đồng USD và được điều chỉnh dựa trên chỉ số giá tiêu dùng của Mỹ. Mục tiêu của việc này là để giảm thiểu rủi ro cho đối tác tư nhân để họ vẫn có thể thu hồi vốn đầu tư. Những ưu đãi mà Nhà nước dành cho chủ đầu tư và điều kiện thực hiện như sau:
Nhà đầu tư tư nhân sẽ được thu phí của các tàu biển sử dụng kênh, với mức phí được dựa vào kích cỡ và mớn nước của tàu sử dụng kênh. Tuy nhiên, mức thu phí cũng đã được dự đoán sẽ không đủ để trang trải tất cả những chi phí liên quan đến việc thu hồi vốn hoặc bảo dưỡng. Việc đặt ra mức phí quá cao sẽ hạn chế lượng tàu đi lại, do vậy làm hạn chế mục tiêu ban đầu mà dự án đưa ra là thúc đẩy các hoạt động kinh tế. Do vậy, đối tác tư nhân cũng sẽ nhận được những khoản chi trả từ Uruguay và Áchentina thông qua CARP cho các dịch vụ mà họ cung cấp. Tổng chi phí của Chính phủ hai quốc gia chi trả là khoảng 40 triệu USD, cộng với chi phí cơ hội của việc cho phép liên doanh tư nhân sử dụng một số thiết bị hiện tại của Chính phủ. Tổng thu từ phí sẽ được báo cáo lên CARP sau đó được khấu trừ ra khỏi các khoản thanh toán tiếp theo sau của CARP cho đối tác tư nhân.
Quá trình xây dựng dự án, thương thảo hợp đồng và thực hiện dự án có những khó khăn, vướng mắc chủ yếu sau đây:
Vướng mắc đầu tiên trong quá trình thực hiện dự án là việc Argentina bị khủng hoảng vào cuối năm 2003 đã khiến phần lớn các đối tác tư nhân rút lui khỏi dự án. Vào tháng 8/2003, đối tác tư nhân đã bị nợ khoảng 11 triệu USD do không nhận được các khoản thanh toán từ Chính phủ hai nước. Những khoản chi trả từ Uruguay đã ngừng lại từ năm 2002 khi xảy ra khủng hoảng tài chính. Riêng năm 2003, CARP đã nợ đối tác tư nhân 6 triệu USD. Do số tiền chưa được chi trả tiếp tục tăng dần và việc thiếu một giải pháp rõ ràng đối với các vấn đề về chi trả của hợp đồng, tất cả các công ty tư nhân trừ một công ty duy nhất, đã rút lui khỏi hợp đồng với CARP, và đã dừng tài trợ thực hiện dự án.
Khó khăn của dự án đã để lại một số bài học quan trọng khi thực hiện một dự án PPP.Trước tiên, sự ổn định của môi trường kinh tế và chính trị là cực kỳ quan trọng cho sự thành công về dài hạn của một dự án PPP. Trong trường hợp này, dự án đã được xây dựng thành công và vận hành được theo đúng thiết kế trong một vài năm. Tuy nhiên, khi Argentina và Uruguay bị khủng hoảng tài chính, cả hai nước này đều đơn phương quyết định dừng hoặc giảm những khoản chi trả bắt buộc theo hợp đồng cho đối tác tư nhân. Ý chí chính trị hỗ trợ cho dự án này đã không còn tồn tại.Tất cả các bên đều cho rằng những rủi ro đối với đối tác tư nhân đã được giảm thiểu bởi vì họ đã nhận được chi trả bổ sung từ CARP để duy trì bảo dưỡng kênh. Tuy nhiên, việc phụ thuộc toàn bộ hoặc một phần vào Chính phủ một nước để thu hồi vốn chỉ thực hiện được nếu Chính phủ đó và nền kinh tế của họ đủ ổn định, hoặc có bảo lãnh quốc tế (ví dụ dùng Cơ quan bảo lãnh đầu tư đa phương của Ngân hàng Thế giới MIGA, bảo lãnh cho các khoản đầu tư trực tiếp nước ngoài tại các nước đang phát triển về những rủi ro không mang tính thương mại như vi phạm hợp đồng, hạn chế chuyển giao, sung công, chiến tranh và bất ổn dân sự). Trong hợp đồng này không có điều khoản đảm bảo nào như vậy. Điều này cho thấy những thách thức đi kèm với việc dự báo và đánh giá rủi ro chính trị. Nếu nhìn vào tình hình trước đó, mức độ chi tiêu chính phủ và tham nhũng cao, nợ nước ngoài tăng nhanh của Argentina là những chỉ số cho thấy chính sách kinh tế thiếu bền vững. Những vấn đề tài chính của Uruguay cũng chịu ảnh hưởng lớn từ khủng hoảng của nước láng giềng Argentina.
Theo hợp đồng, một lựa chọn có thể đưa ra trong trường hợp này để cứu thỏa thuận PPP là tăng mức thu phí để bù đắp những khoản chi trả bị mất từ khu vực công cho đối tác tư nhân. Tuy nhiên, hành động như vậy có thể sẽ làm hạn chế việc sử dụng kênh, giảm tác động về kinh tế của dự án. Quan trọng hơn, với những người dân đang biểu tình chống tăng giá và thất nghiệp, việc tăng phí là lựa chọn không thực tế.
Vướng mắc thứ hai là việc không thỏa thuận ngay từ đầu về trách nhiệm của mỗi nước tại thời điểm chuyển giao quyền sở hữu từ đối tác tư nhân cho đối tác công nên đã gây ra tranh chấp. Dự án Kênh Martin Garcia Channel là một dự án DBOT với thời hạn 10 năm. Tuy nhiên, vào thời điểm đó hai nước đã không đưa ra được một thỏa thuận về trách nhiệm của mỗi nước tại thời điểm chuyển giao. Năm 2004, những cuộc thảo luận giữa Argentina và Uruguay về một kế hoạch mà hai bên đều chấp nhận được đối với việc duy trì con kênh sau khi hợp đồng hết hạn vào năm 2006 vẫn không thành công và đây vẫn còn là vấn đề gây tranh cãi. Do đó bài học rút ra là cần phải xây dựng một kế hoạch chuyển đổi để chuyển giao dự án từ khu vực tư nhân cho khu vực công vận hành. Các đối tác thuộc khu vực công nên có một kế hoạch trước thời điểm chấm dứt hợp đồng để đảm bảo không xảy ra tình trạng tranh chấp.
- Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
Việc nghiên cứu và đánh giá thực trạng chuẩn bị và thực hiện một số dự án PPP trên đây cho phép rút ra một số bài học đối với việc vận dụng phương thức đầu tư này cho Việt Nam như sau:
- Những vấn đề được cân nhắc và thảo luận nhiều trong các dự án PPP là: (1) hình thức thu hồi vốn và lợi ích mà các nhà đầu tư được hưởng; (2) mức lợi ích mà các nhà đầu tư được hưởng.
Lợi ích của các nhà đầu tư trực tiếp thường là lợi nhuận ngắn hạn và dài hạn của họ thu được từ việc đầu tư vào dự án. Hình thức phổ biến nhất để đảm bảo lợi ích này là Nhà nước cho phép các nhà đầu tư trực tiếp thu phí từ những người sử dụng hoặc mua sản phẩm/ dịch vụ được cung cấp bởi công trình mà dự án PPP tạo ra (phí sử dụng cầu đường, phí xử lý nước thải, phí chữa bệnh, doanh thu từ bán điện, bán nước từ các công trình giao thông, các nhà máy được xây dựng trong khuôn khổ dự án PPP). Người đứng ra trực tiếp mua và chi trả cho các dịch vụ có thể là dân cư/người trực tiếp sử dụng công trình hoặc Nhà nước (với những hàng hóa công cộng mà Nhà nước đảm nhận cung cấp miễn phí), hoặc kết hợp cả 2 (với những hàng hóa công mà Nhà nước trợ cấp một phần). Những chi phí được xem xét để tính toán mức phí/giá dịch vụ này là chi phí xây dựng, chi phí vận hành và bảo dưỡng, chi phí tài trợ cho các khoản nợ và thu hồi vốn tự có. Đối với những công trình được bàn giao lại sau một thời gian chủ đầu tư được nhượng quyền khai thác, Nhà nước có thể yêu cầu chủ đầu tư nâng cấp hoặc sửa chữa để đáp ứng những yêu cầu nhất định về chất lượng, những chi phí bổ sung cần thiết để nâng cấp, sửa chữa các công trình cũng được tính toán để xác định mức lợi ích cho các chủ đầu tư. Các chủ đầu tư cũng có thể được hưởng lợi ích từ việc được nhượng quyền khai thác những nguồn lực/tài nguyên/lợi thế khác (thường là có liên quan tới công trình do dự án PPP tạo ra).
Những công cụ được áp dụng để giải quyết lợi ích cho các chủ đầu tư là:
- Nhà nước cam kết mua sản phẩm/dịch vụ được cung cấp bởi công trình do dự án PPP tạo ra không ít hơn số lượng và mức giá tối thiểu mà 2 bên đã thỏa thuận ban đầu (có thể nâng lên nếu nhu cầu tăng cao, nếu tỷ giá thay đổi mà không được đền bù, nếu thời gian nhượng quyền khai thác bị rút ngắn, v.v …);
- Nhà nước cho phép chủ đầu tư được khai thác (thu phí dịch vụ, sản xuất và bán sản phẩm) với mức giá cố định hoặc điều chỉnh theo thỏa thuận trong các đợt đàm phán điều chỉnh giá và điều kiện cung cấp dịch vụ (thường được quy định rõ trong các hợp đồng/thỏa thuận thực hiện PPP;
- Được Nhà nước bồi hoàn kinh phí khi chuyển giao cho Nhà nước một phần hay toàn bộ công trình do dự án PPP tạo ra sau một thời gian khai thác theo thỏa thuận trong hợp đồng PPP (hoặc thậm chí ngay sau khi hoàn thành việc xây dựng);
- Được Nhà nước cho miễn/giảm thuế trong một khoảng thời gian nhất định (với thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập do- anh nghiệp, thuế chuyển lợi nhuận/cổ tức ra nước ngoài, thuế khai thác tài nguyên và/hoặc một số loại phí khác);
- Được Nhà nước cho phép sử dụng/khai thác miễn phí những tài nguyên/lợi thế nhất định ở những quy mô và thời gian nhất định (miễn/giảm tiền sử dụng đất, khai thác tài nguyên, sử dụng lợi thế về vị trí địa lý, thương hiệu do Nhà nước quản lý.
- Được Nhà nước bảo lãnh hoặc ủy nhiệm cho những tổ chức được Nhà nước chỉ định chi trả một khoản bồi hoàn nhất định khi có những biến động liên quan tới chính sách, chủ trương, chương trình, kế hoạch do Nhà nước triển khai mà có ảnh hưởng bất lợi cho việc khai thác các công trình do dự án PPP tạo ra (ví dụ như giảm doanh thu do chính sách của Nhà nước, do thay đổi tỷ giá bởi việc điều hành chính sách tài khóa/tiền tệ của Chính phủ gây ra v.v…).
- Ngoài ra, có thể thấy, dự án PPP là một hình thức thu hút thêm vốn từ khu vực tư nhân để tăng cường cung cấp các hàng hóa công. Tuy nhiên, dù có thu hút được vốn từ khu vực tư nhân, Nhà nước vẫn phải có những cam kết và trách nhiệm nhất định, có thể phải đảm nhận cung cấp kinh phí ngay trong quá trình chuẩn bị, đầu tư hoặc vận hành các công trình sẽ được bàn giao sau này. Do vậy, Nhà nước cần thận trọng khi quyết định triển khai mỗi dự án và cam kết cung cấp những điều kiện để các nhà đầu tư tư nhân thực hiện dự án. Những dự án được chấp thuận cần dựa trên những nhu cầu thực sự cấp bách và được điều tra, nghiên cứu, tính toán thận trọng để tránh những trường hợp công trình sẽ không được khai thác có hiệu quả khi xây dựng xong.
- Để có thể có những quyết định hợp lý, Nhà nước cần chủ động hoặc phối hợp với các chủ đầu tư nghiên cứu và dự báo chính xác thực trạng và biến động của môi trường kinh doanh cũng như những nhân tố ảnh hưởng tới việc đầu tư và khai thác các kết quả đầu tư của các chủ đầu tư trong các dự án PPP. Đây là những cơ sở quan trọng để Nhà nước đưa ra các cam kết về trách nhiệm trong tương lai của mình đối với các chủ đầu tư.
- Do nhận thức và kinh nghiệm thực tiễn kinh doanh, do khác biệt về mô hình hạch toán và kinh doanh, đặc biệt là những nhận thức khác nhau về chính phạm trù PPP và các nội dung cụ thể của nó, nhiều khi các đối tác trong cùng một dự án có những hình dung, nhận thức khác nhau về cùng một vấn đề được diễn đạt cùng bằng một ngôn ngữ. Do vậy, trong quá trình đàm phán về dự án PPP, các bên đối tác cần nghiên cứu, tìm hiểu kỹ nhận thức và quan niệm của nhau về thực chất các nội dung, các khái niệm được đề cập trong các hồ sơ của dự án. Chính vì vậy, cần đặc biệt nghiên cứu và thỏa thuận rõ ràng các khái niệm trong hợp đồng PPP.
Để một dự án PPP có thể được thực hiện thành công trong toàn bộ chu kỳ dự án, cần thu hút sự tham gia thực sự của các chủ thể liên quan ngay từ đầu và thực hành một chế độ chia sẻ thông tin đầy đủ và có hiệu quả trong suốt chu kỳ dự án.
*****
Có thể thấy, tiềm năng đầu tư theo hình thức PPP trong lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng ở Việt Nam rất lớn, nhưng khái niệm này còn quá mới nên cần có thời gian để hoàn thiện cơ chế chính sách, tạo điều kiện thuận lợi cho PPP "cất cánh". Tuy nhiên, thành công của nó phụ thuộc rất lớn vào hành động của Chính phủ. Đây là loại hình đầu tư thâm dụng vốn và thời gian thu hồi vốn dài. Nếu Chính phủ không có cơ chế hỗ trợ tài chính cụ thể đủ hấp dẫn sẽ không thể thu hút được các nhà đầu tư. Do vậy, thách thức lớn nhất hiện nay là làm thế nào để tạo ra sự phù hợp và hiệu quả trong áp dụng hình thức PPP, để thấu hiểu nhu cầu của các bên liên quan, và nhất là phải tìm ra một giải pháp "win-win" chocả Chính phủ, khu vực tư nhân lẫn cộng đồng./.
Tài liệu tham khảo
- ADB, Developping best practicesfor promoting private sector investment in infrastructure, Asian Development Bank 2010, p. 167-190.
- ADB, Public private partnership (PPP) handbook, Asian Development Bank 2008, p. 142-155.
- Akintoye, A., Hardcastle, C., Beck, M., Chinyio, E., and Asenova, D., Achieving Best Value in Private Finance Iniative Project Procurement, Construction Management and Economic, July 2003, p. 461-470.
- 2015,Innovative Financing: The Case of India Infrastructure Finance Company, PPIAF PPP Short Story Competition 2015.
- Amauri Machado, Public–Private Partnerships and Bank of Brazil’s Role, Institute of Brazilian Issues, Minerva Program 2007.
- Colverson và Perera, Samuel and Perera, Harnessing the Power of Public Private Partnerships: The Role of Hybrid Financing Strategies in Sustainable Development, Oshani 2012.
- Department of Economic Affairs, National Public Private Partnership Policy, Ministry of Finance, Government of India 2011.
- European Commission, Guidelines for Successful Public Private Partnerships, Brussels, February 2003.
- European Commission, Guidelines for Successful Public-Private Partnerships, 2013, p. 346-356.
- Farquharson, E., de Mastle, C. T., Yescombe, E. R., và Encinas, J., How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets, PPIAF and World Bank 2011.
- Mark Hellowell and Veronica Vecchi, The Credit Crunch in Infrastructure Finance: Assessing the Economic Advantage of Recent Policy Actions, http://www.sps.ed.ac.uk/__data/assets/pdf_file/0010/95797/Economic_future_of_ PPP_-_MH_and_VV.pdf, truy cập ngày 10/03/2017.
- Michael Schur, Public–Private Partnership Funds: Observations from International Experience, ADB September 2016.
- Ministry of Municipal Affairs,Public Private Partnership: A Guide for Local Government, British Columbia,Canada 1999.
- PPPIRC, Main Financing Mechanisms for Infrastructure Projects, https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/financing/mechanisms, truy cập ngày 12/03/2017.
- Private Participation in Infrastructure Database, Country Snapshots: Vietnam, https://ppi.worldbank.org/snapshots/country/vietnam, truy cập ngày 12/03/2017.
- The Secretariat for the Committee on Infrastructure Planning Commission, Financing Infrastructure Projects through the India Infrastructure Finance Company Limited (IIFCL), Government of India 2009.
- US Department of Transportation,Policy Initiatives – TIFIA, http://www.transportation.gov/tifia/overview, truy cập ngày 10/03/2017.
- US Department of Transportation, Projects Financed by TIFIA,http://www.transportation.gov/tifia/projects-financed, truy cập ngày 10/03/2017.
- World Bank Institute, Best Practices in Public–PrivatePartnerships Financing in Latin America: The Role of Subsidy Mechanisms, Washington DC 2012.
- World Bank Institute, Best Practices in Public–PrivatePartnerships Financing in Latin America: The Role of Guarantees, Washington DC 2012.
- Yescombe, E.R, Public - Private Partnerships: Principles of Policy and Finance, London: Elsevier 2007, p. 342-350
[1] Trường Đại học Ngoại thương, Email: tuonganh@ftu.edu.vn
HỖ TRỢ TÀI CHÍNH CHO KHU VỰC TƯ NHÂN TẠI CÁC DỰ ÁN CÔNG TƯ HỢP DANH (PPP) – KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM
Nguyễn Thị Tường Anh[1]
Võ Tùng Anh
Tóm tắt
Bài viết nghiên cứu kinh nghiệm hỗ trợ tài chính cho khu vực tư nhân tại các dự án PPP như Đạo luật Tài chính và Đổi mới cơ sở hạ tầng giao thông của Hoa Kỳ (TIFIA), Quỹ tăng hỗ thanh toán hợp đồng (CPEG) của Mexico, Các phương án hỗ trợ tài chính tại dự án cảng Busan của Hàn Quốc và Dự án kênh đào Martin Garcia Channel của khối MECOSOUR. Thông qua những kinh nghiệm này, bài viết đã rút ra những bài học cần thiết cho Việt Nam, trong đó quan trọng nhất vẫn là những cam kết từ phía Nhà nước cũng như sự phối hợp giữa Nhà nước và các chủ đầu tư tư nhân.
Từ khóa: Hỗ trợ tài chính, PPP, khu vực tư nhân, Nhà nước
Abstract
The paper learns experience in financing private sector in PPP projects of some countries such as Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act (TIFIA) in the USA, CPEG Fund in Mexico, Financial supports for Busan port in Korea, Martin Garcia Channel Project in MECOSOUR group. Moreover, the paper also withdraws the essential lessons for Vietnam, in which the most important one is commitments from the government as well as the collaboration between the government and private investors.
Keywords: Financial support, PPP, private sector, government
- Mở đầu
Ngày nay, Chính phủ các nước đang phát triển phải đối mặt với nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ quá trình phát triển kinh tế. Trong điều kiện nguồn vốn của Nhà nước đang hạn hẹp thì đối tác tư nhân được xem là giải pháp rất hữu hiệu để giải quyết thách thức này của nền kinh tế. Với hình thức huy động đối tác tư nhân, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ. Đây là hình thức hợp tác sẽ mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân vì tận dụng được nguồn tài chính và quản lý từ tư nhân, trong khi vẫn đảm bảo được lợi ích cho người dân.
Trong mô hình đối tác công tư này, vấn đề quan trọng nhất, có vai trò chủ yếu trong việc thu hút đầu tư của khu vực tư nhân chính là cơ chế tài chính vì cơ chế tài chính có tác động lớn tới lợi ích, chi phí của nhà đầu tư tư nhân khi tham gia vào các dự án này. Tuy nhiên, làm thế nào để cân bằng giữa việc thu hút đầu tư tư nhân và nợ công của quốc gia luôn là vấn đề đặt ra cho các nhà hoạch định chính sách và các nghiên cứu. Việc nghiên cứu kinh nghiệm của các quốc gia đã thành công trong lĩnh vực này, từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam là hoàn toàn cần thiết. Đây cũng chính là hai nội dung cơ bản trong bài viết này.
- Kinh nghiệm của một số quốc gia trong việc hỗ trợ tài chính cho khu vực tư nhân tại các dự án công tư hợp danh PPP
2.1. Đạo luật Tài chính và Đổi mới cơ sở hạ tầng giao thông (TIFIA- Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act) ở Hoa Kỳ
Mục tiêu của chương trình TIFIA là để bù đắp khoảng trống thị trường và thúc đẩy những khoản vay nợ công với chi phí thấp bằng cách thu hút nhiều nhà đầu tư tư nhân cùng tham gia trong việc nâng cấp cải thiện hệ thống giao thông liên bang. Nguyên nhân ra đời chương trình này xuất phát từ việc chính quyền tiểu bang và địa phương thường xuyên gặp khó khăn trong việc cung cấp tài chính cho các dự án giao thông có quy mô lớn với khả năng duy trì lệ phí cầu đường và các nguồn thu khác từ người sử dụng ở mức hợp lý, bỏ qua những bất ổn có thể xảy ra trong dòng doanh thu. Nguyên do bởi phí và các khoản thu khác theo dự án thường rất khó đoán định được, đặc biệt là đối với các dự án xây dựng mới hoàn toàn.Việc hỗ trợ tín dụng của chương trình TIFIA thường có sẵn những điều kiện thuận lợi hơn so với thị trường tài chính tư nhân, điều này khiến việc hỗ trợ tài chính cho các dự án cần thiết trở nên dễ dàng hơn. Chương trình này được thực hiện bởi Bộ Giao thông Vận tải Hoa Kỳ.
Các sản phẩm cho vay được cung cấp
Chương trình TIFIA cung cấp ba kiểu hỗ trợ tài chính khác nhau được thiết lập để giải quyết những yêu cầu riêng biệt của các dự án trong suốt vòng đời của nó (Bộ Giao thông Vận tải Hoa Kỳ, 2017):
-Vay thế chấp (trực tiếp): Cung cấp các điều khoản trả nợ một cách linh hoạt và hỗ trợ tài chính định kỳ trong suốt quá trình xây dựng dự án. Kỳ hạn tối đa là 35 năm kể từ khi dự án hoàn thành cơ bản hoặc vòng đời sử dụng dự kiến của dự án, phụ thuộc vào khoảng thời gian nào ít hơn. Tiền trả nợ có thể được hoãn lại đến 5 năm sau khi dự án hoàn thành cơ bản để có thời gian hoàn thiện cơ sở hạ tầng hỗ trợ và xung quanh.
- Bảo lãnh vay vốn: Cung cấp bảo lãnh hoàn toàn tín nhiệm của chính phủ liên bang về việc trả nợ của người vay vốn với những đối tượng cho vay không thuộc liên bang. Việc trả nợ cho người cho vay bắt buộc không được muộn hơn quá 5 năm sau khi hoàn thành về cơ bản dự án.
- Tín dụng dự phòng: Đại biểu nguồn hỗ trợ tài chính thứ hai dưới hình thức cho vay liên bang dự phòng bổ sung doanh thu dự án, trong 10 năm đầu tiên dự án triển khai, nếu cần thiết có thể lên tới 10 năm sau khi dự án hoàn thành cơ bản.
Chương trình tín dụng của TIFIA có đặc quyền ngang hàng với các chủ nợ cao cấp trong trường hợp phá sản, thanh lý hoặc mất khả năng thanh toán. Số tiền hỗ trợ tín dụng liên bang không được vượt quá 49% chi phí dự toán của dự án đối với một khoản vay thế chấp của TIFIA và 33% đối với một khoản tín dụng dự phòng của TIFIA.
Nguồn kinh phí
Chương trình TIFIA được điều chỉnh bởi Bộ luật Cải cách Tín dụng Liên Bang năm 1990, theo đó yêu cầu Bộ Giao thông Vận tải thành lập một quỹ dự trữ tài chính để bù đắp những khoản thua lỗ cho vay dự kiến trước khi cho phép TIFIA cung cấp hỗ trợ tín dụng. Quốc hội sẽ đặt giới hạn về lượng trợ cấp có sẵn hàng năm. Ví dụ, chương trình được cấp 750 triệu USD trong năm 2013 và 1 tỷ USD trong năm 2014 từ Quỹ Ủy thác đường cao tốc.
Hiệu quả thực hiện
Chương trình TIFIA được đánh giá là thành công nhờ hiệu quả của các sản phẩm cho vay được cung cấp cũng như nguồn kinh phí để triển khai chương trình. Số liệu từ Bộ Giao thông Vận tải Hoa Kỳ (2015) cho thấy rằng với mỗi một USD ngân sách liên bang đã cung cấp lên đến 10 USD trong chương trình hỗ trợ tín dụng của TIFIA (bao gồm vốn vay và bảo lãnh) và hỗ trợ lên đến 30 USD trong việc đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông vận tải.
Bộ Giao thông vận tải đã phê duyệt hơn 50 khoản vay TIFIA với tổng cộng hơn 22 tỷ USD. Đầu tư tư nhân vào các dự án vay vốn TIFIA là 78 tỷ USD, nghĩa là tỷ lệ giữa TIFIA và tài chính tư nhân là 1: 3.5 (Bộ Giao thông Vận tải Hoa Kỳ, 2015).
Tiếp nối thành công, Quốc hội Mỹ cũng đồng ý gia tăng ngân sách cho TIFIA lên đến 1 tỷ USD mỗi năm. Ngoài ra, còn thông qua luật cho phép chương trình TIFIA cấp vốn cho các dự án có quy mô nhỏ hơn, chẳng hạn như dự án dành cho người đi xe đạp và người đi bộ. Quốc hội Mỹ cũng quan tâm đến việc xây dựng các chương trình tương tự để tài trợ cho các dự án cơ sở hạ tầng đường thủy và bãi đỗ trong tương lai.
2.2. Quỹ tăng hỗ thanh toán hợp đồng (CPEG) - Mexico
Thông thường ở Mexico, các dự án PPP được hỗ trợ bởi chương trình tín dụng dài hạn tiêu chuẩn cung cấp bởi BANOBRAS, ngân hàng phát triển quốc gia. Trong năm 2007, BANOBRAS giới thiệu thêm một quỹ bảo lãnh được gọi là CPEG. Mục đích của CPEG là để giúp các đơn vị hành chính địa phương (Tiểu bang và thành phố) có xếp hạng tín dụng thấp, thu hút đầu tư tư nhân cho các dự án PPP.
Nguồn kinh phí
Không giống như các quỹ bảo lãnh khác trên thế giới, không có nguồn vốn riêng biệt hoặc chuyên dụng được dùng để cung cấp cho bảo lãnh của quỹ CPEG. Thay vào đó, nguồn vốn bảo lãnh được cấp dựa trên nguồn tài chính tự cân đối của BANOBRAS. Những bảo lãnh cung cấp của CPEG còn được hỗ trợ thêm bởi một bảo lãnh đối ứng từ chính phủ liên bang theo cam kết của BANOBRAS.
Hiệu quả
Từ năm 2007, quỹ CFEG mới chỉ phát hành một thư chấp thuận bảo lãnh để thu hút đầu tư tư nhân tham gia đấu thầu cho bốn dự án PPP của chính quyền trung ương: một trung tâm văn hóa, một bệnh viện, và hai tuyến đường. BANOBRAS đặt giới hạn 1 tỷ peso (60 triệu USD) cho việc bảo lãnh với kỳ hạn lên đến 30 năm.
Việc ít nhà đầu tư sử dụng bảo lãnh từ CFEG là bởi vì dịch vụ bảo lãnh của quỹ không bao gồm rủi ro xây dựng mà chỉ đảm bảo cho các khoản thanh toán sẵn có bắt đầu sau thời gian xây dựng. Ngược lại, các khoản vay được cung cấp bởi BANOBRAS luôn có sẵn trước và trong thời gian xây dựng. Điều này khuyến khích các cơ quan triển khai tiến hành vay nợ thay vì tìm kiếm bảo lãnh. Từ quan điểm của cơ quan triển khai, một khoản vay dài hạn từ BANOBRAS cũng sẽ giúp họ cải thiện khả năng vay nợ của dự án. Tuy nhiên, một khoản cho vay ưu đãi không thực sự giải quyết vấn đề then chốt - thiếu niềm tin trong việc chính phủ cam kết thực hiện các nghĩa vụ của mình theo hợp đồng dự án PPP - và như vậy sẽ không mang lại giá trị giống với một khoản bảo lãnh.Hơn nữa, bảo lãnh tài chính không quá phổ biến ở Mexico, và BANOBRAS được biết đến là một tổ chức cho vay nhiều hơn là một nhà bảo lãnh, ngân hàng này cũng tương đối thiếu kinh nghiệm trong việc cung cấp dịch vụ bảo lãnh.
Nhìn chung, hoạt động cho vay của BANOBRAS đã tạo ra sự xung đột với hoạt động bảo lãnh của quỹ CFEG. Từng có báo cáo về một trường hợp khi cơ quan triển khai tiếp cận BANOBRAS để tìm kiếm dịch vụ bảo lãnh nhưng thay vào đó lại được cung cấp một khoản vay thay thế. Việc cạnh tranh nội bộ này trong hoạt động cung cấp dịch vụ tài chính tiếp tục củng cố quan điểm nhà đầu tư về BANOBRAS như một tổ chức cho vay hơn là một nhà bảo lãnh và dẫn đến quỹ CFEG trở nên kém hấp dẫn (World Bank, 2012).
2.3. Kinh nghiệm hỗ trợ tài chính dự án cảng Busan, Hàn Quốc
Do khối lượng vận chuyển tăng nhanh kể từ năm 1980, năng lực cảng của Hàn Quốc đã dần dần không đáp ứng được nhu cầu vận chuyển hàng hóa. Từ năm 1994 đến năm 2008, khối lượng vận chuyển tại các cảng tăng trung bình 4,9%/ năm. Mặc dù đầu tư công vào cảng đã tăng nhanh và đều đặn hàng năm, đầu tư tư nhân cũng rất cần thiết để phát triển và mở rộng năng lực cảng trong thời điểm đó. Số lượng dự án PPP trong lĩnh vực cảng đã tăng nhanh, cho tới đầu năm 2009 đã lên tới 19 dự án. Lượng vốn đầu tư dưới hình thức này chiếm khoảng 12,4% đầu tư vào cảng biển trong giai đoạn 1998- 2005. Năm 1996, Chính phủ Hàn Quốc đã lập ra kế hoạch phát triển cảng Busan New Port, cảng container mới tại phía tây của thành phố Busan dưới hình thức PPP. Dự án bao gồm nhiều pha như sau:
|
Pha |
Công ty vận hành |
Năm bắt đầu vận hành |
Số lượng bến tàu |
|
1-1 |
DPW |
2006 |
3 |
|
1-2 |
DPW |
2007 |
7 |
|
2-1 |
Hanjin |
2009 |
4 |
|
2-2 |
Hyundai |
2010 |
4 |
|
2-3 |
BNPCT |
2012 |
4 |
|
2-4 |
Ssangyong |
2012 |
3 |
|
2-5 |
- |
- |
5 |
Các pha của cảng Busan New Port
Pha gần nhất của dự án là pha 2-3 với giai đoạn nhượng quyền 29 năm, cơ quan nhượng quyền là Bộ Hàng hải và Thủy sản (theo Luật về việc tư nhân tham gia xây dựng cơ sở hạ tầng của Hàn Quốc) để thiết kế, xây dựng, cấp vốn và duy trì bốn bến tàu 50.000 tấn trong một cầu cảng dài 1.400 m với công suất hàng năm là 2,7 triệu TEU.
Dự án có tổng chi phí là 4.170 tỷ won (khoảng 4,1 tỷ USD), trong đó đầu tư tư nhân là 3,4 tỷ USD và hỗ trợ ngân sách (trợ cấp) của chính phủ là 0,7 tỷ USD. Pha 1 của dự án có tổng chi phí là 2,3 tỷ USD, trong đó khu vực tư nhân góp 1,7 tỷ USD và trợ cấp của chính phủ là 0,6 tỷ USD. Pha 2-3 và pha 2-4 của dự án có tổng chi phí lần lượt là 0,6 tỷ USD và 0,5 tỷ USD, toàn bộ là đầu tư tư nhân. Dự án đường “Second reaward road project” cũng là một dự án thuộc Busan New Port vì đây là một con đường kết nối các công trình của các cảng, tổng chi phí dự án là 535 tỉ won, trong đó đầu tư tư nhân là 385 tỉ won và trợ cấp của chính phủ là 151 tỉ won.
Tuy nhiên, để làm nên thành công của một dự án thì không chỉ có hỗ trợ tài chính từ chính phủ thì dự án mà còn kết hợp các hỗ trợ khác về chính sách, cam kết chính phủ, cụ thể như sau:
- Dự án Busan New Port của Hàn Quốc được thực hiện trong điều kiện khá thuận lợi, với cam kết của Chính phủ trong việc đảm bảo thành công của dự án, cung cấp những hỗ trợ về pháp lý và cơ sở hạ tầng cần thiết, các đối tác tư nhân đều có danh tiếng và độ tin cậy cao, vị trí của dự án thuận lợi do có lưu lượng giao thông và khối lượng hàng hóa vận chuyển lớn.
- Triển khai thực hiện các dự án PPP từ giữa những năm 80, chính phủ Hàn Quốc đã thiết lập được các thể chế khá tốt. Trong bối cảnh cơ chế thị trường đã được hình thành và hoạt động khá ổn định, Chính phủ đã có những chính sách khác nhau để tạo thuận lợi cho việc đầu tư vào cơ sở hạ tầng thông qua hình thức PPP, trong đó có một bộ Luật quy định rõ ràng và toàn diện các bước thực hiện một dự án PPP.
- Bộ Chiến lược và Tài chính (MOSF) của Hàn Quốc chịu trách nhiệm quản lý các dự án PPP. Bộ này được Trung tâm Quản lý Đầu tư cơ sở hạ tầng công và tư (PIMC) thuộc Học viện Phát triển Hàn Quốc (KDI) hỗ trợ bằng nhiều cách khác nhau. Nhiệm vụ và vai trò của PIMAC, được quy định trong Luật PPP, bao gồm (i) hỗ trợ MOSF trong việc hoạch định Kế hoạch Cơ bản cho PPP; (ii) hỗ trợ các bộ và cơ quan có thẩm quyền trong quá trình đấu thầu, đánh giá tính khả thi và giá trị của các dự án PPP tiềm năng, xây dựng hồ sơ mời thầu, chọn công ty được nhượng quyền, và thúc đẩy đầu tư nước ngoài trong các dự án PPP thông qua các dịch vụ tư vấn và các hoạt động có liên quan khác và (iii) phát triển và vận hành các chương trình tăng cường năng lực cho những cán bộ thực thi của khu vực công. PIMAC cũng tiến hành các nghiên cứu chính sách liên quan tới các chương trình PPP, tư vấn về chính sách cho MOSF và các bộ liên quan đến đấu thầu.
2.4. Dự án kênh đào Martin Garcia Channel
Ngoài những ví dụ kinh nghiệm trong việc thành công khi thu hút đầu tư tư nhân bằng phương pháp hỗ trợ tài chính, bài viết xin trình bày 1 ví dụ mà việc chính phủ đứng ra thu hút các đối tác tư nhân bằng việc hỗ trợ tài chính thành công nhưng quá trình thực hiện dự án không thực hiện được những cam kết.
Kênh đào Martin Garcia được thực hiện nhằm tăng cường trao đổi hàng hóa và thúc đẩy phát triển kinh tế của các nước trong khối MERCOSUR (hiệp định thương mại tự do được thành lập vào năm 1991 giữa các nước Brasil, Argentina, Uruguay, Paraguay). Vùng cửa sông Rio de la Plata nằm giữa Uruguay, Argentina và Đại Tây Dương, đóng vai trò là con đường biển để dẫn tới Buenos Aires, Uruguay, sông Parana, vùng Parana Interior và các cảng của Rosario và Santa Fé. Trong nội vùng cửa sông Rio de la Plata estuary, có hai kênh đào có độ sâu lớn là kênh đào nhân tạo Mitre Channel và kênh đào tự nhiên Martin Garcia. Kênh đào Martin Garcia Channel dài 106 km, bắt đầu từ địa điểm gần thành phố Colonia del Sacramento, Uruguay và kết thúc tại Sông Uruguaym gần Nueva Palmira, Uruguay. Kênh đào Martin Garcia mặc dù sâu hơn kênh đào Mitre Channel, nhưng vẫn không đủ sâu cho những tàu biển lớn mà các công ty tàu biển ngày càng sử dụng nhiều, đồng thời cũng không đủ rộng để nhiều tàu biển có thể đi qua cùng một lúc. Do vậy, kênh đào này chỉ cho phép vận chuyển một chiều, gây ra sự lãng phí lớn về thời gian chờ đợi trong những giờ cao điểm. Để giải quyết vấn đề này Ủy ban Quản lý sông Rio de la Plata, một tổ chức liên quốc gia giữa Argentina và Uruguay (CARP) đã đặt hàng một số nghiên cứu khả thi vào giữa những năm 90 để nạo vét kênh đào Martin Garcia Channel. Để các tàu lớn có thể tiếp cận con sông Paraná có độ sâu lớn do tự nhiên tạo ra. Dự án này đã áp dụng cơ chế hợp tác PPP với hình thức DBOT.
Dự án kênh đào Martin Garcia (Argentina và Uruguay) được thực hiện theo hình thức hợp tác PPP dưới dạng hợp đồng DBOT. CARP được thành lập vào những năm 70 để giám sát những vấn đề liên quan đến con sông này. CARP cũng đã chỉ định một ủy ban gồm các cơ quan nhà nước từ Áchentina và Bắc Mỹ để giám sát và kiểm tra việc liên doanh tư nhân nạo vét kênh và duy trì hoạt động dài hạn của con kênh. Đối tác tư nhân là một liên danh gồm 7 công ty tư nhân, bao gồm các công ty nạo vét sông từ khắp các nước trên thế giới, gồm châu Âu và Bắc Mỹ.
Năm 1996, hợp đồng nhượng quyền 10 năm đã được trao cho liên danh này để nạo vét 76 km con kênh Martin Garcia tới độ sâu 9,75m và rộng 100m (phần còn lại của con kênh đã đủ sâu và không cần đào thêm), lắp đặt các hệ thống hỗ trợ dẫn đường, phao và cột mốc, thu phí và bảo dưỡng hệ thống. Tổng ngân sách dự toán của dự án là 180 triệu USD để xây dựng, vận hành và bảo dưỡng kênh và để công ty tư nhân thu phí. Chi phí của việc nạo vét để đào sâu và mở rộng kênh là khoảng 100 triệu USD, còn lại là chi phí vận hành và bảo dưỡng.
Hợp đồng cho phép liên danh tư nhân thu phí đối với các tàu biển dựa trên kích cỡ và mớn nước cho mỗi chuyến đi một chiều trên kênh để thu hồi phần nào chi phí đầu tư. Những khoản thanh toán từ CARP cho các dịch vụ của công ty cũng giúp trang trải các chi phí đầu tư cho công ty. Do đối tác tư nhân giám sát thủy triều, gió và dòng nước, những tàu biển vượt quá kích cỡ thiết kế cũng vẫn có thể đi qua kênh khi điều kiện thời tiết cho phép.
Quá trình thực hiện hợp đồng bao gồm hai giai đoạn: Giai đoạn thứ nhất kéo dài hai năm bao gồm việc thiết kế dự án, nạo vét kênh, lắp đặt hệ thống phao và cột mốc và thiết lập hệ thống thu phí. Giai đoạn hai kéo dài 8 năm, trong đó đối tác tư nhân chịu trách nhiệm duy trì độ sâu của kênh, vận hành các thiết bị hỗ trợ định vị và tiến hành thu phí.Hợp đồng quy định rằng chính phủ các nước Áchentina và Uruguay, thông qua CARP, sẽ trả chi phí nạo vét và bảo dưỡng cho cho đối tác tư nhân bằng tiền mặt, trả gọn bằng đồng USD và được điều chỉnh dựa trên chỉ số giá tiêu dùng của Mỹ. Mục tiêu của việc này là để giảm thiểu rủi ro cho đối tác tư nhân để họ vẫn có thể thu hồi vốn đầu tư. Những ưu đãi mà Nhà nước dành cho chủ đầu tư và điều kiện thực hiện như sau:
Nhà đầu tư tư nhân sẽ được thu phí của các tàu biển sử dụng kênh, với mức phí được dựa vào kích cỡ và mớn nước của tàu sử dụng kênh. Tuy nhiên, mức thu phí cũng đã được dự đoán sẽ không đủ để trang trải tất cả những chi phí liên quan đến việc thu hồi vốn hoặc bảo dưỡng. Việc đặt ra mức phí quá cao sẽ hạn chế lượng tàu đi lại, do vậy làm hạn chế mục tiêu ban đầu mà dự án đưa ra là thúc đẩy các hoạt động kinh tế. Do vậy, đối tác tư nhân cũng sẽ nhận được những khoản chi trả từ Uruguay và Áchentina thông qua CARP cho các dịch vụ mà họ cung cấp. Tổng chi phí của Chính phủ hai quốc gia chi trả là khoảng 40 triệu USD, cộng với chi phí cơ hội của việc cho phép liên doanh tư nhân sử dụng một số thiết bị hiện tại của Chính phủ. Tổng thu từ phí sẽ được báo cáo lên CARP sau đó được khấu trừ ra khỏi các khoản thanh toán tiếp theo sau của CARP cho đối tác tư nhân.
Quá trình xây dựng dự án, thương thảo hợp đồng và thực hiện dự án có những khó khăn, vướng mắc chủ yếu sau đây:
Vướng mắc đầu tiên trong quá trình thực hiện dự án là việc Argentina bị khủng hoảng vào cuối năm 2003 đã khiến phần lớn các đối tác tư nhân rút lui khỏi dự án. Vào tháng 8/2003, đối tác tư nhân đã bị nợ khoảng 11 triệu USD do không nhận được các khoản thanh toán từ Chính phủ hai nước. Những khoản chi trả từ Uruguay đã ngừng lại từ năm 2002 khi xảy ra khủng hoảng tài chính. Riêng năm 2003, CARP đã nợ đối tác tư nhân 6 triệu USD. Do số tiền chưa được chi trả tiếp tục tăng dần và việc thiếu một giải pháp rõ ràng đối với các vấn đề về chi trả của hợp đồng, tất cả các công ty tư nhân trừ một công ty duy nhất, đã rút lui khỏi hợp đồng với CARP, và đã dừng tài trợ thực hiện dự án.
Khó khăn của dự án đã để lại một số bài học quan trọng khi thực hiện một dự án PPP.Trước tiên, sự ổn định của môi trường kinh tế và chính trị là cực kỳ quan trọng cho sự thành công về dài hạn của một dự án PPP. Trong trường hợp này, dự án đã được xây dựng thành công và vận hành được theo đúng thiết kế trong một vài năm. Tuy nhiên, khi Argentina và Uruguay bị khủng hoảng tài chính, cả hai nước này đều đơn phương quyết định dừng hoặc giảm những khoản chi trả bắt buộc theo hợp đồng cho đối tác tư nhân. Ý chí chính trị hỗ trợ cho dự án này đã không còn tồn tại.Tất cả các bên đều cho rằng những rủi ro đối với đối tác tư nhân đã được giảm thiểu bởi vì họ đã nhận được chi trả bổ sung từ CARP để duy trì bảo dưỡng kênh. Tuy nhiên, việc phụ thuộc toàn bộ hoặc một phần vào Chính phủ một nước để thu hồi vốn chỉ thực hiện được nếu Chính phủ đó và nền kinh tế của họ đủ ổn định, hoặc có bảo lãnh quốc tế (ví dụ dùng Cơ quan bảo lãnh đầu tư đa phương của Ngân hàng Thế giới MIGA, bảo lãnh cho các khoản đầu tư trực tiếp nước ngoài tại các nước đang phát triển về những rủi ro không mang tính thương mại như vi phạm hợp đồng, hạn chế chuyển giao, sung công, chiến tranh và bất ổn dân sự). Trong hợp đồng này không có điều khoản đảm bảo nào như vậy. Điều này cho thấy những thách thức đi kèm với việc dự báo và đánh giá rủi ro chính trị. Nếu nhìn vào tình hình trước đó, mức độ chi tiêu chính phủ và tham nhũng cao, nợ nước ngoài tăng nhanh của Argentina là những chỉ số cho thấy chính sách kinh tế thiếu bền vững. Những vấn đề tài chính của Uruguay cũng chịu ảnh hưởng lớn từ khủng hoảng của nước láng giềng Argentina.
Theo hợp đồng, một lựa chọn có thể đưa ra trong trường hợp này để cứu thỏa thuận PPP là tăng mức thu phí để bù đắp những khoản chi trả bị mất từ khu vực công cho đối tác tư nhân. Tuy nhiên, hành động như vậy có thể sẽ làm hạn chế việc sử dụng kênh, giảm tác động về kinh tế của dự án. Quan trọng hơn, với những người dân đang biểu tình chống tăng giá và thất nghiệp, việc tăng phí là lựa chọn không thực tế.
Vướng mắc thứ hai là việc không thỏa thuận ngay từ đầu về trách nhiệm của mỗi nước tại thời điểm chuyển giao quyền sở hữu từ đối tác tư nhân cho đối tác công nên đã gây ra tranh chấp. Dự án Kênh Martin Garcia Channel là một dự án DBOT với thời hạn 10 năm. Tuy nhiên, vào thời điểm đó hai nước đã không đưa ra được một thỏa thuận về trách nhiệm của mỗi nước tại thời điểm chuyển giao. Năm 2004, những cuộc thảo luận giữa Argentina và Uruguay về một kế hoạch mà hai bên đều chấp nhận được đối với việc duy trì con kênh sau khi hợp đồng hết hạn vào năm 2006 vẫn không thành công và đây vẫn còn là vấn đề gây tranh cãi. Do đó bài học rút ra là cần phải xây dựng một kế hoạch chuyển đổi để chuyển giao dự án từ khu vực tư nhân cho khu vực công vận hành. Các đối tác thuộc khu vực công nên có một kế hoạch trước thời điểm chấm dứt hợp đồng để đảm bảo không xảy ra tình trạng tranh chấp.
- Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
Việc nghiên cứu và đánh giá thực trạng chuẩn bị và thực hiện một số dự án PPP trên đây cho phép rút ra một số bài học đối với việc vận dụng phương thức đầu tư này cho Việt Nam như sau:
- Những vấn đề được cân nhắc và thảo luận nhiều trong các dự án PPP là: (1) hình thức thu hồi vốn và lợi ích mà các nhà đầu tư được hưởng; (2) mức lợi ích mà các nhà đầu tư được hưởng.
Lợi ích của các nhà đầu tư trực tiếp thường là lợi nhuận ngắn hạn và dài hạn của họ thu được từ việc đầu tư vào dự án. Hình thức phổ biến nhất để đảm bảo lợi ích này là Nhà nước cho phép các nhà đầu tư trực tiếp thu phí từ những người sử dụng hoặc mua sản phẩm/ dịch vụ được cung cấp bởi công trình mà dự án PPP tạo ra (phí sử dụng cầu đường, phí xử lý nước thải, phí chữa bệnh, doanh thu từ bán điện, bán nước từ các công trình giao thông, các nhà máy được xây dựng trong khuôn khổ dự án PPP). Người đứng ra trực tiếp mua và chi trả cho các dịch vụ có thể là dân cư/người trực tiếp sử dụng công trình hoặc Nhà nước (với những hàng hóa công cộng mà Nhà nước đảm nhận cung cấp miễn phí), hoặc kết hợp cả 2 (với những hàng hóa công mà Nhà nước trợ cấp một phần). Những chi phí được xem xét để tính toán mức phí/giá dịch vụ này là chi phí xây dựng, chi phí vận hành và bảo dưỡng, chi phí tài trợ cho các khoản nợ và thu hồi vốn tự có. Đối với những công trình được bàn giao lại sau một thời gian chủ đầu tư được nhượng quyền khai thác, Nhà nước có thể yêu cầu chủ đầu tư nâng cấp hoặc sửa chữa để đáp ứng những yêu cầu nhất định về chất lượng, những chi phí bổ sung cần thiết để nâng cấp, sửa chữa các công trình cũng được tính toán để xác định mức lợi ích cho các chủ đầu tư. Các chủ đầu tư cũng có thể được hưởng lợi ích từ việc được nhượng quyền khai thác những nguồn lực/tài nguyên/lợi thế khác (thường là có liên quan tới công trình do dự án PPP tạo ra).
Những công cụ được áp dụng để giải quyết lợi ích cho các chủ đầu tư là:
- Nhà nước cam kết mua sản phẩm/dịch vụ được cung cấp bởi công trình do dự án PPP tạo ra không ít hơn số lượng và mức giá tối thiểu mà 2 bên đã thỏa thuận ban đầu (có thể nâng lên nếu nhu cầu tăng cao, nếu tỷ giá thay đổi mà không được đền bù, nếu thời gian nhượng quyền khai thác bị rút ngắn, v.v …);
- Nhà nước cho phép chủ đầu tư được khai thác (thu phí dịch vụ, sản xuất và bán sản phẩm) với mức giá cố định hoặc điều chỉnh theo thỏa thuận trong các đợt đàm phán điều chỉnh giá và điều kiện cung cấp dịch vụ (thường được quy định rõ trong các hợp đồng/thỏa thuận thực hiện PPP;
- Được Nhà nước bồi hoàn kinh phí khi chuyển giao cho Nhà nước một phần hay toàn bộ công trình do dự án PPP tạo ra sau một thời gian khai thác theo thỏa thuận trong hợp đồng PPP (hoặc thậm chí ngay sau khi hoàn thành việc xây dựng);
- Được Nhà nước cho miễn/giảm thuế trong một khoảng thời gian nhất định (với thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập do- anh nghiệp, thuế chuyển lợi nhuận/cổ tức ra nước ngoài, thuế khai thác tài nguyên và/hoặc một số loại phí khác);
- Được Nhà nước cho phép sử dụng/khai thác miễn phí những tài nguyên/lợi thế nhất định ở những quy mô và thời gian nhất định (miễn/giảm tiền sử dụng đất, khai thác tài nguyên, sử dụng lợi thế về vị trí địa lý, thương hiệu do Nhà nước quản lý.
- Được Nhà nước bảo lãnh hoặc ủy nhiệm cho những tổ chức được Nhà nước chỉ định chi trả một khoản bồi hoàn nhất định khi có những biến động liên quan tới chính sách, chủ trương, chương trình, kế hoạch do Nhà nước triển khai mà có ảnh hưởng bất lợi cho việc khai thác các công trình do dự án PPP tạo ra (ví dụ như giảm doanh thu do chính sách của Nhà nước, do thay đổi tỷ giá bởi việc điều hành chính sách tài khóa/tiền tệ của Chính phủ gây ra v.v…).
- Ngoài ra, có thể thấy, dự án PPP là một hình thức thu hút thêm vốn từ khu vực tư nhân để tăng cường cung cấp các hàng hóa công. Tuy nhiên, dù có thu hút được vốn từ khu vực tư nhân, Nhà nước vẫn phải có những cam kết và trách nhiệm nhất định, có thể phải đảm nhận cung cấp kinh phí ngay trong quá trình chuẩn bị, đầu tư hoặc vận hành các công trình sẽ được bàn giao sau này. Do vậy, Nhà nước cần thận trọng khi quyết định triển khai mỗi dự án và cam kết cung cấp những điều kiện để các nhà đầu tư tư nhân thực hiện dự án. Những dự án được chấp thuận cần dựa trên những nhu cầu thực sự cấp bách và được điều tra, nghiên cứu, tính toán thận trọng để tránh những trường hợp công trình sẽ không được khai thác có hiệu quả khi xây dựng xong.
- Để có thể có những quyết định hợp lý, Nhà nước cần chủ động hoặc phối hợp với các chủ đầu tư nghiên cứu và dự báo chính xác thực trạng và biến động của môi trường kinh doanh cũng như những nhân tố ảnh hưởng tới việc đầu tư và khai thác các kết quả đầu tư của các chủ đầu tư trong các dự án PPP. Đây là những cơ sở quan trọng để Nhà nước đưa ra các cam kết về trách nhiệm trong tương lai của mình đối với các chủ đầu tư.
- Do nhận thức và kinh nghiệm thực tiễn kinh doanh, do khác biệt về mô hình hạch toán và kinh doanh, đặc biệt là những nhận thức khác nhau về chính phạm trù PPP và các nội dung cụ thể của nó, nhiều khi các đối tác trong cùng một dự án có những hình dung, nhận thức khác nhau về cùng một vấn đề được diễn đạt cùng bằng một ngôn ngữ. Do vậy, trong quá trình đàm phán về dự án PPP, các bên đối tác cần nghiên cứu, tìm hiểu kỹ nhận thức và quan niệm của nhau về thực chất các nội dung, các khái niệm được đề cập trong các hồ sơ của dự án. Chính vì vậy, cần đặc biệt nghiên cứu và thỏa thuận rõ ràng các khái niệm trong hợp đồng PPP.
Để một dự án PPP có thể được thực hiện thành công trong toàn bộ chu kỳ dự án, cần thu hút sự tham gia thực sự của các chủ thể liên quan ngay từ đầu và thực hành một chế độ chia sẻ thông tin đầy đủ và có hiệu quả trong suốt chu kỳ dự án.
*****
Có thể thấy, tiềm năng đầu tư theo hình thức PPP trong lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng ở Việt Nam rất lớn, nhưng khái niệm này còn quá mới nên cần có thời gian để hoàn thiện cơ chế chính sách, tạo điều kiện thuận lợi cho PPP "cất cánh". Tuy nhiên, thành công của nó phụ thuộc rất lớn vào hành động của Chính phủ. Đây là loại hình đầu tư thâm dụng vốn và thời gian thu hồi vốn dài. Nếu Chính phủ không có cơ chế hỗ trợ tài chính cụ thể đủ hấp dẫn sẽ không thể thu hút được các nhà đầu tư. Do vậy, thách thức lớn nhất hiện nay là làm thế nào để tạo ra sự phù hợp và hiệu quả trong áp dụng hình thức PPP, để thấu hiểu nhu cầu của các bên liên quan, và nhất là phải tìm ra một giải pháp "win-win" chocả Chính phủ, khu vực tư nhân lẫn cộng đồng./.
Tài liệu tham khảo
- ADB, Developping best practicesfor promoting private sector investment in infrastructure, Asian Development Bank 2010, p. 167-190.
- ADB, Public private partnership (PPP) handbook, Asian Development Bank 2008, p. 142-155.
- Akintoye, A., Hardcastle, C., Beck, M., Chinyio, E., and Asenova, D., Achieving Best Value in Private Finance Iniative Project Procurement, Construction Management and Economic, July 2003, p. 461-470.
- 2015,Innovative Financing: The Case of India Infrastructure Finance Company, PPIAF PPP Short Story Competition 2015.
- Amauri Machado, Public–Private Partnerships and Bank of Brazil’s Role, Institute of Brazilian Issues, Minerva Program 2007.
- Colverson và Perera, Samuel and Perera, Harnessing the Power of Public Private Partnerships: The Role of Hybrid Financing Strategies in Sustainable Development, Oshani 2012.
- Department of Economic Affairs, National Public Private Partnership Policy, Ministry of Finance, Government of India 2011.
- European Commission, Guidelines for Successful Public Private Partnerships, Brussels, February 2003.
- European Commission, Guidelines for Successful Public-Private Partnerships, 2013, p. 346-356.
- Farquharson, E., de Mastle, C. T., Yescombe, E. R., và Encinas, J., How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets, PPIAF and World Bank 2011.
- Mark Hellowell and Veronica Vecchi, The Credit Crunch in Infrastructure Finance: Assessing the Economic Advantage of Recent Policy Actions, http://www.sps.ed.ac.uk/__data/assets/pdf_file/0010/95797/Economic_future_of_ PPP_-_MH_and_VV.pdf, truy cập ngày 10/03/2017.
- Michael Schur, Public–Private Partnership Funds: Observations from International Experience, ADB September 2016.
- Ministry of Municipal Affairs,Public Private Partnership: A Guide for Local Government, British Columbia,Canada 1999.
- PPPIRC, Main Financing Mechanisms for Infrastructure Projects, https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/financing/mechanisms, truy cập ngày 12/03/2017.
- Private Participation in Infrastructure Database, Country Snapshots: Vietnam, https://ppi.worldbank.org/snapshots/country/vietnam, truy cập ngày 12/03/2017.
- The Secretariat for the Committee on Infrastructure Planning Commission, Financing Infrastructure Projects through the India Infrastructure Finance Company Limited (IIFCL), Government of India 2009.
- US Department of Transportation,Policy Initiatives – TIFIA, http://www.transportation.gov/tifia/overview, truy cập ngày 10/03/2017.
- US Department of Transportation, Projects Financed by TIFIA,http://www.transportation.gov/tifia/projects-financed, truy cập ngày 10/03/2017.
- World Bank Institute, Best Practices in Public–PrivatePartnerships Financing in Latin America: The Role of Subsidy Mechanisms, Washington DC 2012.
- World Bank Institute, Best Practices in Public–PrivatePartnerships Financing in Latin America: The Role of Guarantees, Washington DC 2012.
- Yescombe, E.R, Public - Private Partnerships: Principles of Policy and Finance, London: Elsevier 2007, p. 342-350
[1] Trường Đại học Ngoại thương, Email: Địa chỉ email này đang được bảo vệ từ spam bots. Bạn cần bật JavaScript để xem nó.